I OSK 2858/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1342/12 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Wojewody M. z dnia 18 lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1342/12 oddalił skargę K. N. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Wojewody M. z 18 lipca 2012 r. nr ... o odmowie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta K. decyzją z 21 grudnia 2011 r. nr ... orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działki nr ... obręb ... jedn. ewid. P. m. K., w granicach działki nr ... na rzecz E. K., J. K., K. K., M. F., M. O., J. P., A. N. i K. N. Jako przeszkodę do orzeczenia o zwrocie organ wskazał, okoliczność że od 21 września 1998 r. nieruchomości ta nie stanowi już własności publicznej ponieważ została zbyta na rzecz osób trzecich. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 18 lipca 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że aktualny stan prawny nieruchomości uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. Na skutek szeregu kolejnych umów, pozostają one własnością osób trzecich. Oznacza to, iż dopiero gdyby na drodze sądowej doszło do unieważnienia tychże umów i w konsekwencji przywrócenia prawa własności omawianych nieruchomości Skarbowi Państwa, możliwe byłoby orzeczenie o ich zwrocie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody M. wniósł skarżący zarzucając naruszenie: art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływana jako "Ugn") oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływana jako "Kpa"). Skarżący wskazał, że skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to powstał bezwzględny obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 marca 2012 r. powyższą skargę oddalił. Za zasadne Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot - nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Sąd stwierdził ponadto, że organ l instancji podejmował cały szereg czynności mających na celu umożliwić doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości mogłaby się stać wykonalna. W szczególności Prezydent Miasta K. zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przez organ l instancji przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności ww. nieruchomości przez Skarb Państwa. Zgodnie jednak z opiniami Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych w sprawie czynności prawnych. Również Minister Skarbu Państwa podzielił to stanowisko. W tej sytuacji Sąd I instancji zaakceptował w całości stanowisko wyrażone w decyzji organów, że w sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda do orzeczenia zwrotu, ponieważ objęte wnioskiem o zwrot działki stanowią własność osób trzecich. Sąd dodał, że organy nie mają podstaw prawnych do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Odnośnie natomiast do zarzutu błędnego ustalenia granic działki nr ..., Sąd I instancji stwierdził., że nie zasługuje on na uwzględnienie ponieważ zarówno działka nr ..., w granicach której mieści się dawna działka nr ..., jak i sąsiednia działka nr ... stanowi własność osoby prywatnej tj. K. H. Od powyższego wyroku skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "Ppsa") poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzje obu instancji odpowiadają przepisom prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 8 Kpa; d) art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, iż wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, jako że wystąpiły przesłanki w nim określone; e) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 Ppsa poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiające się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy przeprowadziły postępowanie nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2, art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; b) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 229 Ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że Sąd I instancji pominął istotną dla rozstrzygnięcia sprawy część faktów, argumentów i zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą i znanych Sądowi z urzędu, szczególnie zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących nieruchomości wywłaszczonych pod niezrealizowany cel - budowy szpitala publicznego w K. – P. W. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że nie może znaleźć akceptacji w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że istniałaby przesłanka do zwrotu przedmiotowych nieruchomości, gdyby nie fakt przeniesienia prawa własności na rzecz osób trzecich, a w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedali lub w inny sposób przekazali prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istota sprawy sprowadza się do oceny materialnoprawnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 i art. 229 Ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości. W tej materii fundamentalne znaczenie ma uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 3/14 stwierdzająca, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy." W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że "możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa". Stanowisko przyjęte w powyższej uchwale jest w całości zbieżne z dokonaną przez Sąd I Instancji wykładnią przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 Ugn. Brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Ustalenie tego faktu może jednak nastąpić po wyczerpaniu przez organ wszelkich dostępnych środków mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością wywłaszczoną na rzecz osób trzecich. W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010, LexPolonica nr 3873652) – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są bezzasadne, ponieważ byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie są pozbawieni roszczenia o zwrot bez możliwości dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty. Po drugie, odnosząc się do kluczowego zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 Ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że decyzje organów I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości, wskazać należy, że na podstawie art. 136 ust. 3 Ugn możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają już nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 Ugn staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. Taka interpretacja tego przepisu odnosi się również do sytuacji, w której nastąpiło przeniesienie w formie aportu nieruchomości na rzecz spółki. W związku z tym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 Ugn był niedopuszczalny, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Za całkowicie chybione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa nie zostały naruszone. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Prezydent Miasta K. podejmował cały szereg czynności mających na celu doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, mogłaby się stać wykonalna. W szczególności Prezydent Miasta K. zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przez organ l instancji przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności ww. nieruchomości przez Skarb Państwa. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 oraz art. 151 Ppsa jest nieuzasadniony, ponieważ przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wówczas, gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi zaś do wniosku, że Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym samym trafnie zastosował przepis art. 151 Ppsa. Niezrozumiałym jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli legalności decyzji Wojewody M. i stwierdził, że odpowiada ona prawu. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa.