I OSK 1533/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 142/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D.T. na pismo Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu komunalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 142/13) odrzucił wniesioną przez D. T. skargę na pismo Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu komunalnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. D. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydenta W., z dnia [...] września 2012 r., nr [...] dotyczące sprawy wykupu od gminy lokalu komunalnego nr [...] położonego w W. przy ul. M. W treści skargi strona wskazała, że od ponad [...] lat stara się bezowocnie o wykup najmowanego od gminy lokalu. W tym czasie organ wydawał uchwały, mocą których wyrażał zgodę na sprzedaż innych znajdujących się w budynku przy ul. M. lokali. Skarżący wskazywał przy tym, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie § 6 pkt 1 lit.b nieobowiązującej jeszcze uchwały Nr XXIX/615/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r., podając jako przyczynę odmowy sprzedaży lokalu, fakt obniżenia skarżącemu czynszu z tytułu dochodów gospodarstwa domowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak jurysdykcji sądów administracyjnych do rozstrzygania spraw związanych z wykupem lokali mieszkalnych z zasobów gminy w trybie art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent stwierdził przy tym, iż lokal skarżącego nigdy nie był przeznaczony do sprzedaży. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził brak swojej kognicji w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - zaskarżony przez niego dokument z dnia [...] września 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Dokument ten stanowi jedynie odpowiedź organu na pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 2012 r. dotyczące możliwości wykupu najmowanego od gminy lokalu. Tym samym pisma tego, nie można zaliczyć do aktów, czy też czynności z zakresu administracji publicznej podlegających ocenie sądów administracyjnych. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że wprawdzie tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej "u.g.n.", to jednak sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnej, do której zastosowanie miałyby przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji wykupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a. podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentanci gminy będącej właścicielem nieruchomości. Powyższe – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – prowadzi do wniosku, że nie istniały podstawy do załatwienia sprawy sprzedaży skarżącemu lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu, czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądana przez skarżącego czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). A zatem z uwagi na brak elementu władztwa publicznego, nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. D. T. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) tj. 1. "art. 3 par." P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżony dokument w postaci pisma z dnia 17 września 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ewentualnie innego aktu w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., 2. błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a wyłączona jest kognicja sądów administracyjnych; 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia; 4. błędną wykładnię i zastosowanie art. 13 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.: - poprzez nieuwzględnienie w sprawie okoliczności spełnienia przez skarżącego wszelkich przesłanek niezbędnych do skutecznego wykupu lokalu komunalnego, o który stara się bezowocnie od ponad 20 lat; - nieuwzględnienie całości przepisów uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. nr XXIX/615/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, a zwłaszcza nieuwzględnienie tego, że przedmiotowa uchwała nie obowiązywała w dacie odmowy wykupu skarżącemu lokalu komunalnego nr [....] położonego w W. przy ul. M., z 90% bonifikatą; - pominięcie ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących odmowy wykupu przedmiotowego lokalu, w tym okoliczności sprzedaży (wykupu) bardzo podobnych trzech lokali w tej samej nieruchomości (o nr [...],[...], i [...] z 90% bonifikatą), innym osobom; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że uzasadnienie sądu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnośnie pozostałych, przytoczonych w skardze kasacyjnie zarzutów wskazywano, że pisma skarżącego kasacyjnie z dnia [...] września 2012 r., które było przedmiotem zaskarżenia skargą stanowiło odpowiedź Burmistrza dzielnicy P. na monity skarżącego dotyczące wykupu wyżej wymienionego lokalu komunalnego. Jako jedyną przesłankę odmowy podano korzystanie z obniżki czynszu w okresie [...] lat przed zbyciem lokalu, przy czym powołano się przy tym na nieobowiązującą w przedmiotowym przypadku uchwałę nr XXIX/615/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2011 r. Wskazane pismo zawiera zarówno oznaczenie stron, sygnaturę, jak i przytoczenie okoliczności faktycznych i podstawę prawną. Spełnia zatem zdaniem skarżącego przesłanki aktu administracyjnego który może podlegać zaskarżeniu. Zaskarżone postanowienie narusza zatem art. 3 § 2 i art. 58 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w bardzo podobnym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 2085/12 orzekał całkowicie odmiennie. W omawianej sprawie – wnioskodawca złożył w urzędzie dzielnicy P. wniosek (ankietę) w sprawie nabycia konkretnego lokalu. W pewnym momencie procedury "wykupowej", wezwał on Zarząd Dzielnicy P. do wykonania uchwały i sprzedaży jego mieszkania, zaś Zarząd Dzielnicy, kolejną uchwałą odrzucił wezwania, bezpodstawnie uznając, że sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych. Jako przyczynę odmowy wykupu Zarząd podawał fakt, że najemca pobierał dodatek mieszkaniowy. We wspomnianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę najemcy za zasadną, nie podzielając poglądu Zarządu Dzielnicy, jakoby w sprawie miał miejsce brak kognicji sądów administracyjnych - powołując się na stosowne przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Strona podkreśliła również, że stosunki gminy z najemcami jej lokali wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego nie mają charakteru czysto cywilnego, albowiem gmina gospodarując tym zasobem realizuje zadania publiczne, tzw. zadania własne określone w ustawach, kształtuje więc w sposób władczy sytuację prawną obywateli. Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, lecz ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się też na przepisach prawa administracyjnego. Sprzedaż lokali ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki mieniem komunalnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wywodził, że pismo z dnia [...] września 2012 r. nie jest decyzją administracyjną albo innym aktem z zakresu imperialnych działań gminy, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie stanowi ono dokumentu zawierającego stanowisko organu administracji publicznej a jedynie jest pismem informującym podpisanym przez jednego z członków organu, jakim jest zarząd dzielnicy, który to członek działając sam nie ma uprawnień przypisywanych organowi. Zarząd dla ważności swych poczynań musi działać kolegialne. Burmistrz dzielnicy w [...] Warszawie nie jest organem ani też nie posiada uprawnień do składania ważnych oświadczeń woli za organ jakim jest zarząd dzielnicy. Prezydent wskazywał również, że skuteczność roszczeń najemcy odnośnie sprzedania mu lokalu mieszkalnego stanowiącego własność gminy zależy od tego czy lokal ten gmina wystawiła na sprzedaż w trybie art. 34 u.g.n. Jeżeli gmina nie ma zamiaru sprzedać danego lokalu to nikt nie może jej, jako właściciela, do tego zmusić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które należy uznać za nieuzasadnione. Sprowadzają się zaś one w istocie do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki, odrzucając skargę, błędnie przyjął, że pismo Prezydenta [...] Warszawy z dnia 17 września 2012 r. dotyczące wykupu lokalu mieszkalnego nie może być zakwalifikowane jako decyzja, bądź inny akt z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe. Wskazać bowiem należy, podzielając pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 k.c.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. W świetle powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania tj. art. 3 § 2 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność [...] W. może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd Wojewódzki nie jest, w związku z powyższym, uprawniony badać czy Prezydent [...] W. oświadczając skarżącemu kasacyjnie, że nie zawrze z nim umowy sprzedaży konkretnie oznaczonego lokalu postąpił w sposób nielegalny. Z powyższych względów za niezasadny należało również uznać podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz 34 ust 1 pkt 3 u.g.n. w podnoszonym przez niego zakresie. Stwierdzenie przez Sąd I instancji braku swojej kognicji, z uwagi na brak legitymacji do dokonania kontroli łączących strony stosunków cywilnoprawnych, uniemożliwiał dokonanie oceny podstaw odmowy zawarcia ze skarżącym umowy sprzedaży wskazywanego przez niego lokalu. W konsekwencji Sąd I instancji, stwierdzając brak swojej kognicji, prawidłowo odrzucił wniesioną przez D. T. skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Bark zaś jej merytorycznego rozpoznania uniemożliwiał zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, dlatego też Sąd ten nie mógł tego przepisu naruszyć. Również za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera bowiem wszystkie wyszczególnione w tym przepisie elementy. Nieodniesienie się zaś do podniesionych w skardze zarzutów wynika z faktu, iż Sąd I instancji – stwierdzając brak swojej kognicji - nie rozpoznawał skargi merytorycznie. Również powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 2085/12 nie mogło odnieść zamierzonego skutku, bowiem orzeczenie to zostało wydane w sprawie której przedmiotem była uchwała o ogłoszeniu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, nie zaś – tak jak w niniejszym przypadku – pismo o odmowie zawarcie umowy sprzedaży konkretnego lokalu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznano skargę kasacyjną od postanowienia.