I OSK 1328/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 10/13 w sprawie ze skargi M.G. i G.G. na bezczynność [...] S.A. Oddział w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 10/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. G. i G. G., zobowiązał [...] S.A. Oddział w Lublinie do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżących o udzielenie informacji publicznej z dnia 12 stycznia 2012 r. Sąd stwierdził też, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej Oddział w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w dniu 16 stycznia 2013 r. wpłynęła skarga M. G. i G. G. na bezczynność [...] S.A. Oddział w Lublinie polegającą na nieudostępnieniu skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. We wniosku tym skarżący wystąpili o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr ewid. [...], położonej w O., gmina W. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji aż do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych przez nich dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżących żądana przez nich informacja dotyczy "zadań publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział w Lublinie wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka podkreśliła, że żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa". Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...] S.A. w Warszawie, a Spółka ta jest zaś jednym akcjonariuszem [...] S.A. w Lublinie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu [...] S.A. w Lublinie. Niezależnie od tego Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto w ocenie Sądu żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, bowiem z treści ich wniosku wynika, iż domagali się udostępnienia im treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka nie udzieliła żądanej informacji skarżącym, informując ich w pismach z dnia 15 czerwca 2012 r. oraz z dnia 6 lipca 2012 r., iż w jej ocenie dokumentacja dotycząca inwestycji budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych stanowi wewnętrzną dokumentację przedsiębiorstwa oraz wyniku z uprzednich postępowań administracyjnych, których udostępnienie może się odbyć przez właściwy organ administracji publicznej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił też, że dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpili skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem oznaczenie decyzji administracyjnych (ich dat i numerów) nie stanowi tego rodzaju informacji. Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art. 149 § 1 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. Oddział w Lublinie, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a, a wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez: – przypisanie żądanym przez Skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm" dalej "udip") oraz art. 61 Konstytucji RP, przyjęcie, iż [...] S.A, jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1, w związku z art. 1 udip – na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści; – pominięcie norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1059, dalej jako "PE") określające zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 oraz art. 8 oraz art. 9c ust. 3 PE, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 i 23PE); – brak uwzględnienia normy art. 49 k.c. wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa; 2. naruszenie przepisów postępowania: – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa; – art. 32 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony oraz adresowanie wyroku do takiej jednostki nie posiadającej podmiotowości prawnej, co winno skutkować odrzuceniem skargi także wobec jej zakresu i treści; – art. 106 § 3 i 4, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem wniosku złożonego wniosku dowodowego. Ponadto Spółka oświadczyła, iż podtrzymuje tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw". Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Spółka [...] S.A. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto przyjąć trzeba, iż dokonując oceny żądań strony Sąd I instancji trafnie uznał, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu wadliwego przypisania jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kpa, czy P.p.s.a. Przyjąć zatem trzeba, iż w rozumieniu powołanego przepisu jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Z tego wynika zatem wniosek, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest [...] S.A. Oddział w Lublinie. Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.