II OSK 2078/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 222/11 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 222/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy K. odmówił B. i J. Z. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domków letniskowych drewnianych na działkach [...] i [...] położonych w K. B., gmina K., uznając, że zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej, jako ustawa), z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo", brak wymaganego dostępu do drogi publicznej oraz brak wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że działki skarżących nie posiadają zarówno faktycznego jak i prawnego dostępu do drogi publicznej. Pomiędzy działką nr [...] – ulica P., a działką nr [...], na której ustanowiono służebność dla właścicieli przedmiotowych działek, znajduje się działka nr [...] oznaczona na mapie, jako woda. Także na północ od działek skarżących znajduje się działka nr [...] oznaczona jako woda. Jest to kanał bez przeprawy mostowej. Podobnie oznaczona jest działka nr [...] okalająca kompleks działek, w tym m.in. działki skarżących od strony wschodniej. Oznacza to, że pomiędzy działką nr [...], a droga publiczną nie ma przeprawy mostowej, zatem przedstawiony przez skarżących akt notarialny nie zapewnia im formalnego dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję B. Z. wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie treści aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 2009 r. i zaaprobowanie ustaleń organu I instancji dotyczących braku dostępu do drogi publicznej; pominięcie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) przy ustalaniu, czy działki, których dotyczy wniosek, mają dostęp do drogi publicznej oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do niektórych zarzutów odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. oraz art. 37 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez budowę mostu, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w postaci dostępu do drogi publicznej wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu, organy także prawidłowo ustaliły, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa, która pozwoliłaby na przyjęcie "dobrego sąsiedztwa" wprawdzie znajduje się w obszarze analizowanym, lecz jest usytuowana na działkach, które dostępne są z innej drogi publicznej niż działki skarżących, gdyż oddzielone są od nich kanałem bez przeprawy mostowej. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nawet w przypadku spełnienia innych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać uwzględniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Z. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) naruszenie art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd dowolnej i wybiórczej oceny dowodów dokonanej przez organy administracji publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość, których dotyczy postępowanie nie mają dostępu do drogi publicznej, 2) naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy przez organy administracji publicznej treści dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego z 2 czerwca 2009 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż: doprowadziło do oddalenia skargi na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie nie ma dostępu do drogi publicznej oraz doprowadziło do niewyjaśnieni podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, 3) naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd dowolnej i wybiórczej oceny dowodów dokonanej przez organy administracji publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi na skutek błędnego przyjęcia, że "na analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek infrastruktura", Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, 2) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdza, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował podgląd organów administracji, które przyjęły, że jej działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Podgląd organów administracji jest błędny, gdyż stoi w sprzeczności zarówno z dowodami w postaci mapy oraz zdjęć wykonanych przez skarżącą oraz pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji w innych, niemal identycznych, sprawach administracyjnych. W ocenie skarżącej nie było podstaw do kwestionowania zgodności z prawdą treści aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 2009 r. W toku postępowania jego treść nie została bowiem obalona żadnym przeciwdowodem. W rezultacie błędem było zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej, w myśl którego działki należące do skarżącej nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował wadliwe ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten może stanowić przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i to dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych decyduje o zasadności naruszenia art. 151 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. I OSK 1334/05, Legalis). Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich argumentacja wskazują, że skarżąca prawidłowo powiązała zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej i administracyjnej, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Do oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł jednak doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszystkie ww. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia. W rozpoznanej sprawie, zasadniczy trzon tejże podstawy stanowił art. 151 P.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organów administracji. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do treści aktu notarialnego z dnia 6 czerwca 2009 r. i trafnie przyjął, że nie można było uznać, że akt notarialny zapewni skarżącej dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu wyroku stwierdza bowiem, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że działka nr [...], na której, na podstawie aktu notarialnego, ustanowiona została na rzecz nieruchomości skarżących służebność przechodu i przejazdu, nie posiada połączenia drogowego z działką nr [...] – drogą publiczną, ulica P. Oddzielone są one działką nr [...] oznaczoną jako woda – "w". Również od strony północnej działki skarżących od drogi publicznej oddziela działka nr [...] oznaczona, jako woda – "w". Z kolei od strony wschodniej działka nr [...], na której służy skarżącym prawo przechodu i przejazdu, graniczy z działką nr [...], również oznaczoną, jako woda – "w". Trafnie uznał, że na gruncie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) żadna z ww. działek, nie posiada połączenia mostowego z działką nr [...], ani też z działkami skarżących. Zatem przejazd przez te działki jest niemożliwy. Normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć, jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez budowę mostu, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostało przeprowadzone prawidłowo. Wnikliwie i wszechstronnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Przed wydaniem decyzji organ rozpatrzył materiał dowodowy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne, trafne i zgodne z zasadami logiki. W procesie weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdzono, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd trafnie podniósł, że zabudowa, która pozwoliłaby na przyjęcie "dobrego sąsiedztwa" wprawdzie znajduje się w obszarze analizowanym, lecz jest usytuowana na działkach, które dostępne są z innej drogi publicznej niż działki skarżących, gdyż oddzielone są od nich kanałem bez przeprawy mostowej. Natomiast w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działki skarżącej występuje jedynie samowolna, nielegalna zabudowa obiektami rekreacyjnymi. Nie może ona jednak stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ustawy. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie: "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Taka interpretacja wynika z celu regulacji ustawowej o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą, więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, tj. obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.