II SA/Gd 222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 21 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 roku Wójt Gminy odmówił B. i J. Z. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domków letniskowych drewnianych na działkach [...] i [...] położonych w K., gmina K., uznając, że zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej jako ustawa), z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo", brak wymaganego dostępu do drogi publicznej oraz brak wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie treści aktu notarialnego sporządzonego w dniu 2 czerwca 2009 r. i błędne przyjęcie, że należące do nich działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że istniejące i projektowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania czy wszystkie uzgodnienia, o których mowa w art. 106 k.p.a. zostały skutecznie dokonane oraz naruszenie terminu do załatwienia sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i stwierdził, że niespełnienie choćby jednego z wymienionych w tym przepisie warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest czy jest to dostęp bezpośredni, czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki, oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Inaczej ma się kwestia dostępności do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa musi być bowiem ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 239/06), wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Kolegium ustaliło, że działki skarżących nie posiadają faktycznego jak i prawnego dostępu do drogi publicznej. Pomiędzy działką nr [...] – ulica P., a działką nr [...], na której ustanowiono służebność dla właścicieli przedmiotowych działek, znajduje się działka nr [...] oznaczona na mapie jako woda. Także na północ od działek Skarżących znajduje się działka nr [...] oznaczona jako woda. Jest to kanał bez przeprawy mostowej. Podobnie oznaczona jest działka nr [...] okalająca kompleks działek, w tym m.in. działki skarżących od strony wschodniej. Oznacza to, że pomiędzy działką nr [...], a droga publiczną nie ma przeprawy mostowej, zatem przedstawiony przez skarżących akt notarialny nie zapewnia im formalnego dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium nie został również spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, albowiem na analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek infrastruktura techniczna, nie przewiduje się także rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na tym obszarze. Także wnioskodawcy nie przedłożyli promesy, iż jakiekolwiek uzbrojenie na ww. terenie zostanie wykonane w przyszłości. Kolegium wskazało również, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełniania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Stwierdziło także, że cały teren znajdujący się na północ od działek skarżących oddzielony jest od nich kanałem bez przeprawy mostowej. Jest to teren, na którym występuje zabudowa oznaczona jako mieszkaniowa i dostęp do ww. działek odbywa się poprzez inną drogę publiczną niż działka nr [...]. W związku z tym, istniejąca tam zabudowa nie może zostać uznana za spełniająca warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję B. Z. wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez: a) pominięcie treści aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 2009 r. i zaaprobowanie ustaleń organu I instancji dotyczących braku dostępu do drogi publicznej, b) pominięcie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) przy ustalaniu, czy działki, których dotyczy wniosek mają dostęp do drogi publicznej oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do niektórych zarzutów odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. oraz art. 37 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy skutkować musi odmową ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jaką jest posiadanie przez nieruchomość, której dotyczy wniosek, dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy jakąkolwiek inną językową wykładnię tego pojęcia. Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Dostęp ten musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi art. 2 pkt 14 ustawy. Wnioskodawca winien zatem wykazać, iż jego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych, dostępnych dla wnioskodawcy. Prawidłowo ustaliły organy, że działka nr [...], na której ustanowiona została na rzecz nieruchomości skarżący służebność przechodu i przejazdu (na podstawie wspomnianego w skardze aktu notarialnego), nie posiada połączenia drogowego z działką nr [...] – drogą publiczną, ulica Plażową. Oddzielone są one działką nr [...] oznaczoną jako woda – "w". Również od strony północnej działki skarżących od drogi publicznej oddziela działka nr [...] oznaczona jako woda – "w". Z kolei od strony wschodniej działka nr [...], na której służy skarżącym prawo przechodu i przejazdu, graniczy z działką nr [...], również oznaczoną jako woda – "w". Co istotne w przedmiotowej sprawie, żadna z ww. działek stanowiących kanały, nie posiada połączenia mostowego z działką nr [...], ani też z działkami skarżących. Zatem przejazd przez te działki jest niemożliwy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Nie można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez budowę mostu, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w postaci dostępu do drogi publicznej wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego. Organy także prawidłowo ustaliły, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa która pozwoliłaby na przyjęcie "dobrego sąsiedztwa" wprawdzie znajduje się w obszarze analizowanym lecz jest usytuowana na działkach, które dostępne są z innej drogi publicznej niż działki skarżących, gdyż oddzielone są od nich kanałem bez przeprawy mostowej. Natomiast w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co działki skarżącej występuje jedynie samowolna, nielegalna zabudowa obiektami rekreacyjnymi, a taka zabudowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ustawy. Zatem nawet w przypadku spełnienia innych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać uwzględniony. Ustalenia organów obu instancji należało zatem uznać za prawidłowe i zgodne wymogami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu pominięcia art. 93 u.g.n. Sąd miał na uwadze, że kwestia prawidłowości decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i zgodności jej z warunkami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie, albowiem kwestie te nie stanowią przesłanek do uwzględnienia lub oddalenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest bezzasadny, albowiem wobec ustalenia, że nieruchomość skarżących nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, brak było podstaw do dokonywania uzgodnień z właściwymi organami, zaś zarzut naruszenia art. 37 § 2 k.p.a. nie mógł wpłynąć na merytoryczne załatwienie niniejszej sprawy. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.