IV SA/Wa 2414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi PBM Południe S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie II etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielofunkcyjnej z funkcjami usługowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami, dojazdami, dojściami, oświetleniem zewnętrznym i innymi elementami zagospodarowania terenu na części działek nr ew.: [...],[...],[...],...],[...],[...] z obrębu [...], części [...] z obrębu [...] i części [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W., Dzielnicy [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. S.A. (dalej również: Spółka, skarżąca). Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO w W.) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji SKO w W. stwierdziło między innymi, że określenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odbywa się na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.). Zgodnie normą wynikającą z tego przepisu, stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wskazał, że P. S.A. jest posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Spółka posiada tytuł prawny do tej działki oparty na stosunku zobowiązaniowym. Treścią tego stosunku jest w szczególności prawo używania przez skarżącą i czerpania przez nią pożytków ze wskazanej wyżej działki. Ponadto, W. zobowiązane jest do ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego, po zaistnieniu określonych zdarzeń. Zobowiązanie to nie zostało wykonane. W ocenie SKO w W. z umowy polegającej na udostępnianiu rzeczy, bez przenoszenia jej własności, nie wynika uprawnienie strony takiej umowy do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny musi bowiem mieć źródło w prawie materialnym, a nie w stosunku zobowiązaniowym. W szczególności taki interes może wynikać z prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego – a więc z praw rzeczowych, znajdujących źródło w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: K.c.). Organ administracji publicznej stwierdził, że P. S.A. legitymuje się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. SKO w W. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję SKO w W. wniosła P. S.A. W piśmie z dnia 10 września 2012 r. zaskarżono w całości decyzję SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzucając jej naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 127 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. przez odmówienie skarżącej przymiotu strony, mimo że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 K.p.a. przez brak jakiegokolwiek rozważenia okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, - art. 336 i następnych K.c. i uznanie, że sposób zagospodarowania terenu nie może naruszać interesu prawnego jedynie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, z wyłączeniem podmiotów będących jedynie posiadaczami. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała fakt, że jest posiadaczem nieruchomości o nrze ew.: [...] z obrębu [...]. Jej interes prawny wynika z umowy leasingowej, zawartej z W., nazwanej przez strony "umową o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta". Zgodnie z treścią tej umowy skarżąca ma roszczenie przeciwko W. o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółki. Po ustanowieniu tego prawa budynki, budowle i urządzenia, wybudowane na nieruchomości, przejdą na własność skarżącej. W związku z tym, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego P. S.A. Interes ten polega na "możliwości realizacji uprawnienia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach i przeniesienia na własność budynków i urządzeń na nich położonych". Innymi słowy, w ocenie skarżącej, z roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego można wywodzić interes prawny Spółki do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie skarżącej SKO w W. błędnie przyjęło, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego. Nie można z góry zakładać, że każdy, kto legitymuje się uprawnieniem na podstawie prawa zobowiązań nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Możliwe jest bowiem, że zamierzenia inwestycyjne będą wpływać na sferę uprawnień obligacyjnych. Jak wskazała skarżąca, budowa drogi na nieruchomości, której Spółka jest posiadaczem, będzie oddziaływać negatywnie na tę nieruchomość. Zdaniem P. S.A. istnienie interesu prawnego skarżącej w sprawie wynika w szczególności z wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. (sygn. akt [...]). Zgodnie z treścią uzasadnienia tego orzeczenia, umowa między skarżącą a W. nosi cechy umowy zbliżonej do umowy leasingu. Wynika z niej dodatkowa "opcja" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i przeniesienia prawa własności budynków. Umowa ta przewiduje również stosunki prawne między stronami po zakończeniu odpłatnego korzystania z nieruchomości, a przed ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca zarzuciła, że SKO w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w W. Co więcej, w ocenie skarżącej jej interes prawny wynika także z uprawnień przysługujących jej jako posiadaczowi nieruchomości. Ochrona posiadania wynika z prawa materialnego, więc skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżąca stwierdziła ponadto, że SKO w W. zakwalifikowało wyżej wymienioną umowę cywilnoprawną jako umowę dzierżawy, co jest nieuzasadnione. Jest to bowiem umowa o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta, a nie umowa dzierżawy. W treści skargi podniesiono ponadto, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. wpływa na interes skarżącej, ponieważ część działki, znajdującej się we władaniu skarżącej, została przeznaczona pod infrastrukturę i komunikację. Skutkuje to ograniczeniem możliwości korzystania z tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 1 marca 2013 r. uczestnik postępowania Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Ponadto stwierdził, że działka, którą włada skarżąca jest objęta terenem inwestycji, dla której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotne czy wnioskujący o ustalenie tych warunków dysponuje prawem do nieruchomości. Jest to badane dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tak więc, w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy fakt posiadania nieruchomości nie rodzi interesu prawnego, nawet jeżeli nieruchomość ta znajduje się na terenie inwestycji. Uczestnik postępowania wskazał również, że z faktu dysponowania jedynie roszczeniem o prawo użytkowania wieczystego nie wynika interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej, skarżąca błędnie wywodzi swój interes prawny z faktu posiadania nieruchomości – ponieważ posiadanie jest jedynie stanem faktycznym. W celu potwierdzenia swojej argumentacji Prezydent W. powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że istotą zarzutów skarżącej i jednocześnie istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest kontrowersja czy P. S.A. ma w świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.) status strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. Chodzi o stwierdzenie, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółki. Jeśli okaże się, że SKO w W. zasadnie i w poprawny sposób przyjęło brak interesu prawnego po stronie skarżącej, upadną wszystkie zarzuty wskazane w treści skargi. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa materialnego cywilnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma utrwalony dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, dotyczący możliwości uznania dzierżawcy za stronę w postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1529/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy, wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Źródłem jego uprawnień jest więc wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem – dawałaby dzierżawcy prawo do gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa ocena daje się w pełni odnieść do stron umów innych niż dzierżawa umów, polegających na przyznaniu prawa używania i czerpania pożytków z nieruchomości, w tym do umów nienazwanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie ulega wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że SKO w W. prawidłowo przyjęło, że natura posiadanego przez skarżącą interesu nie umożliwia jej występowania w postępowaniu administracyjnym odwoławczym od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. w charakterze strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżąca jest bowiem jedynie stroną umowy z W., nazwanej "umową o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta". Nie ma przy tym żadnego znaczenia czy umowa ta jest leasingiem, dzierżawą, czy podobna jest do leasingu czy do dzierżawy itd. Istotny pozostaje fakt, że jest ona źródłem jedynie praw zobowiązaniowych między stronami umowy i nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ odwoławczy zasadnie przyjął brak istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, bowiem interes Spółki nie ma źródła w żadnej normie prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie wynika z posiadania nieruchomości, bowiem posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przy tym kwestia czy posiadaczowi samoistnemu nieruchomości przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 61/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca z całą pewnością nie jest posiadaczem samoistnym nieruchomości objętej terenem inwestycji. W szczególności roszczenie o ustanowienie prawa dzierżawy, przysługujące skarżącej nie może powodować, że zostanie ona uznana za stronę postępowania administracyjnego. Jak Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wyżej, interes prawny nie może być uzasadniony okolicznościami przyszłymi, a zwłaszcza niepewnymi. Ten pogląd dotyczy przewidywanego nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Dopiero gdyby skarżąca rzeczywiście była już użytkownikiem wieczystym gruntu, mogłaby zostać uznana przez SKO w W. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca niewątpliwie może twierdzić, że posiada interes w postępowaniu o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie II etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielofunkcyjnej z funkcjami usługowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami, dojazdami, dojściami, oświetleniem zewnętrznym i innymi elementami zagospodarowania terenu na części działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], części [...] z obrębu [...] i części [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W., Dzielnicy [...]. Jednakże, interes strony umowy zobowiązaniowej, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest prawnie chroniony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę SKO w W., zgodnie z którą P. S.A. nie miała interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadała również statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. Nie jest przy tym wątpliwe stanowisko, zgodnie z którym wszczęcie postępowania odwoławczego na żądanie nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania. W związku z tym, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zgodna z prawem, a w szczególności z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 127 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej, naruszenie art. 28 K.p.a. prowadziłoby do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 127 § 1 K.p.a. Skoro więc nie miało miejsca, nie sposób stwierdzić, że spowodowało dalsze uchybienia. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja nie narusza także w żaden sposób art. 336 i nast. Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), dotyczących ochrony stanu faktycznego, jakim jest posiadanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza również, że nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut skarżącej, że SKO w W. dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 K.p.a. przez brak jakiegokolwiek rozważenia okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące i poprawne logicznie rozumowanie, opierając je na uzasadnionych faktycznie i prawnie przesłankach. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło w wyniku przyjęcia słusznej oceny o braku interesu prawnego po stronie skarżącej i w konsekwencji niedopuszczalności uznania jej za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stanowisko to i rozumowanie za nim stojące, jak wskazano wyżej, jest w pełni podzielane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.