VII SA/Wa 2259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. B. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2259/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r. poz. 1623) po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy ul. [...] na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. odmówił nakazania inwestorom B. i W. J., R. K., D. i M. P., B. T.-Z., J. i A. D., B. i F. K., A. i J. W. rozbiórki przedmiotowej ulicy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż sprawa samowolnych robót budowlanych była już przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w pierwszej instancji, a także przed organem odwoławczym. Organ stwierdził, że wobec tego, że skarżąca T. B. żądała rozbiórki wykonanych robót nie występuje w sprawie bezprzedmiotowość postępowania, natomiast brak jest przesłanek stanowiących podstawę nie tylko do nakazania rozbiórki ulicy, ale też do zastosowania którejś z pozostałych sankcji wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego też organ odmówił nakazania rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania T. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 oraz ust. 7 z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane orzekł o odstąpieniu od nałożenia na B. i W. J., R. K., D. i M. P., B. T.-Z., J. i A. D., B. i F. K., J. D. obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie rozbiórki drogi – ul. [...] o wymiarach 5,0 m x 50,0 m z nawierzchnią kostki betonowej na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. B. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 1999 r. stwierdzono, że inwestorzy indywidualnie wykonali w marcu-kwietniu drogę z kostki brukowej o wymiarach 5 m x 50 m stanowiącą dojazd do budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Inwestorzy oświadczyli, że budowę zrealizowano wraz z budową segmentów mieszkalnych na terenie działek o nr ew. [...]; [...], [...], [...] [...], [...] i [...] przylegających do działki o nr ew [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1995 r. znak [...] wydanych dla "[...]" Sp z o.o. Następnie w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż ulica [...] nie została zakwalifikowana jako droga gminna jak również że gmina nie jest właścicielem przedmiotowego terenu. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka o nr ew [...] znajduje się w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i stanowi pas drogowy ulicy [...]. Wyjaśniono również, iż właścicielem działki są E. i W. N. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. organ powiatowy nałożył na E. i W. N. obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Wobec niewykonania obowiązków wskazanych w w/w postanowieniu organu powiatowego, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał E. i W. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi – ulicy [...] na terenie działki o nr ew [...] położonej w P. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wskazano, iż co prawda projekt zagospodarawowania osiedla musiał przewidywać dojazd do segmentów mieszkalnych, jednakże decyzja o pozwoleniu na budowę budynków została wydana dla "[...]" Sp. z o.o., a drogę wybudowali mieszkańcy osiedla, którzy nie posiadają tytułu własności do działki o nr ew [...]. Z uwagi na fakt, iż nowymi właścicielami działki zostali E. i W. N. należało do nich skierować nakaz rozbiórki drogi. W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. znak [...] uchylił w całości w/w decyzję oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie PINB w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wskazano, iż niewyjaśniono wszystkich aspektów niniejszej sprawy oraz wątpliwości budzi zastosowany przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. tryb postępowania w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki. Odnosząc się do wniesionych odwołań przez D. i M. P., J. i A. D., B. i F. K., R. K., B. T. –Z., J. D. oraz B. i W. J. od decyzji PINB w P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. nakazującej E. i W. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi – ulicy [...] na terenie działki o nr ew [...] położonej przy ul. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził niedopuszczalność w/w odwołań. Ponadto w wyniku skarg T. B. na bezczynność PINB w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września2009 r. sygn. akt VII SAB/Wa 80/09 zobowiązał PINB w P. do wydania aktu w następstwie decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia przez sąd akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nakazał D. i M. P., J. i A. D., B. i F. K., R. K., B. T. – Z., A. i J. W. oraz B. i W. J. całkowitą rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi – ul. [...] o wymiarach 5,0 m x 50,0 m z nawierzchnią kostki betonowej na ternie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli D. i M. P., J. i A. D., B. i F. K., R. K., J. D. oraz B. i W. J. wnosząc o jej uchylenie. W związku z podnoszonymi zarzutami wskazanymi w w/w odwołaniach, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organ zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy P., [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt sprawy organu administracji architektoniczno – budowlanej dotyczących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r. znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w P. – III etap osiedla [...]. W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił w całości decyzję PINB w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. organ powiatowy odmówił nakazania B. i W. J., R. K., D. i M. P., B. T. – Z., J. i A. D., B. i F. K., A. i J. W. rozbiórki drogi – ul. [...] o wymiarach 5,0 m x 50,0 m z nawierzchnią kostki betonowej na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki o nr ew. [...] stanowiącego dojazd do osiedla budynków mieszkalnych zostały zrealizowane przez właścicieli domów mieszkalnych, którzy nie posiadają prawa własności do działki o nr ew. [...]. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej nie jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 49b. W sytuacji wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej właściwym jest tryb postępowania wskazany w przypadku już wykonanych (zakończonych) robót budowlanych, o którym mowa w art.. 50 ust. 1 z odpowiednim zastosowaniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy. Ratio legis przepisu art. 51 sprowadza się do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w zaistniałym stanie faktycznym nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, jak też przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja odpowiada prawu i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Powyższe ustalenia potwierdzają przeprowadzone przez [...]WINB oględziny w ramach odrębnego postępowania skargowego. Do akt sprawy dołączono materiał fotograficzny spornej ulicy oraz pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2012 r. Nie zachodzi zatem potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. W sytuacji gdy T. B. żądała "rozbiórki drogi", a w omawianej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego, zasadnym było uchylenie w całości decyzji PINB w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i orzeczenie na podstawie art. 51 ust. Pkt 1, 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane o odmowie wydania nakazu: zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. usunął naruszenie prawa dokonane przez organ I instancji poprzez precyzyjne wskazanie obowiązków, których nie ma potrzeby nakładania na inwestorów, a które wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu organ wskazał, że przedmiotem postępowania II-go instancyjnego jest sprawa administracyjna w całości. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie w całości zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1897/09). W skardze od w/w decyzji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. Naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego czy samowolnie wykonana inwestycja może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz usunięcia nieprawidłowości i doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez odstąpienie od nałożenia na Uczestników postępowania obowiązku doprowadzenia obiektu tj. samowolnie wykonanej drogi o nawierzchni z kostki brukowej do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. 3. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 10 k.p.a. oraz art. 28 ustawy prawo budowlane poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ po ustaleniu stanu faktycznego, pomimo samowoli budowlanej nie wykonał żadnych czynności pozwalających doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, w tym nie przeprowadził żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada prawu i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Należy podkreślić, że istotne w tej sprawie było ustalenie czy w ramach utwardzenia działki [...] kostką brukową zapewniono właściwe odprowadzenie wód opadowych z utwardzonego terenu a w konsekwencji czy wykonano wszelkie zabezpieczenia zapobiegające zalewaniu wodami opadowymi sąsiednich gruntów, w tym działki Skarżącej. Zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości wynika z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpoznając sprawę organ pomimo braku jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii do czego był zobowiązany zgodnie z treścią art. 7, 77, 80 k.p.a. przyjął, iż zaskarżona inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu mienia pomimo, iż utwardzenie terenu działki mogło wpłynąć na zmianę naturalnego spływu wód opadowych, co przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ winien wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpatrywał skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego o odmowie nakazu rozbiórki i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 7 Prawa budowlanego o odmowie wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu na jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego tak sformułowana decyzja precyzyjnie wskazuje obowiązki, których nie ma potrzeby nakładania na inwestorów, a które wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z takim twierdzeniem organu nie można się jednak zgodzić, bowiem organ nie odniósł swego rozstrzygnięcia do stanu faktycznego sprawy. Z materiału dowodowego zebranego przez organy wynika, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu kostką brukową działki stanowiącej drogę dojazdową zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia w 1999 r. Obecnie postępowanie legalizacyjne jest prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i tryb ten należy uznać za właściwy. Celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodności z prawem. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Celem czynności organu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu decyzji obu organów nie została zawarta ocena wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Skarżąca wskazywała, że w toku postępowania organ nałożył na właścicieli działki postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2005 r. obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, a wobec upływu terminu i niewykonania obowiązków wskazanych w postanowieniu wydał decyzję o rozbiórce samowolnie wykonanych robót. Skarżąca konsekwentnie zarzucała, że wykonane roboty budowlane wpłynęły na zmianę spływu wód opadowych co stanowi naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynkowi i ich usytuowanie. Dla wyjaśnienia tej kwestii organ nadzoru budowlanego jako posiadający niezbędną wiedzę z zakresu robót budowlanych może poprzestać na własnej ocenie, lecz ma także możliwość zgodnie z treścią art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów czy robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu nałożenia w drodze postanowienia na osoby o których mowa w ust. 1 obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Materiał dowodowy wskazuje, że organ nie uznał za konieczne nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót dla wyjaśnienia zarzutów skarżącej odnośnie zmiany spływu wód opadowych, a jednocześnie w decyzji rozstrzygającej sprawę samodzielnie takiej analizy nie przeprowadził. Organ winien mieć na uwadze, że o ile kwestie zmiany stosunków wodnych podlegają reżimowi ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz.145 ze zm.) i mogą być przedmiotem postępowań toczących się według przepisów tej ustawy o tyle wykonywanie robót budowlanych co do zasady leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Z tych, względów należało uznać, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.)