II SA/Łd 1062/12

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 453 (czterysta pięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną ul. A w G., oznaczony w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 213/1 o pow. 0,0790 ha. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 3 stycznia 2012r. na wniosek Ł. G. złożony w dniu 27 grudnia 2011r. przed Starostą [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną ul. A w G., oznaczony w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 213/1 o pow. 0,0790 ha. dla której w Sądzie Rejonowym w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] i zbiór dokumentów [...]. Z wniosku wynika, że wnioskodawca jest jedynym spadkobiercą K. K., która z kolei była jednym ze spadkobierców H. M. i A. M., współwłaścicieli nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 marca 1991r., sygn. akt I Ns 47/91 oraz Sądu Rejonowego w Z. z dnia 25 marca 1991r., sygn. akt I Ns 119/91, postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 10 czerwca 2010r., sygn. akt I Ns 423/10). Następnie organ wskazał, iż w dniu 20 maja 2003r. J. W., której udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości wynosił 415/1024, złożyła w ustawowym terminie wniosek o zapłatę odszkodowania za część nieruchomości, zabraną pod budowę drogi. Starosta podkreślił, że J. W. złożyła wniosek jedynie w swoim imieniu. Pozostałymi współwłaścicielami działki byli: K. G. - udział 194/1024 oraz A. M. i H. M. - udział 415/1024, po których dziedziczyła K. K. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt określony we wniosku L. G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na treść art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a następnie wyjaśnił, iż termin wskazany w ww. przepisie wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, nie podlega przywróceniu. Ustawodawca wyraźnie wskazał okres, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jednoznacznie określił sankcję prawną uchybienia terminowi do zgłoszenia o odszkodowanie stwierdzając wprost, że po upływie okresu trwającego od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. roszczenie wygasa. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez Ł. G. w dniu 27 grudnia 2011r., czyli już po terminie zakreślonym w powołanej ustawie. Nie został również przedłużony przez ustawodawcę. Dalej Starosta wyjaśnił, iż stosownie do art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy, o której mowa współwłasność nieruchomości oraz roszczenie o wypłatę odszkodowania to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym jest własność nieruchomości przejętej na rzecz Gminy. Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania na mocy art. 62 K.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. W związku z tym złożenie wniosku w przedmiocie odszkodowania przez J. W. w ustawowym terminie nie oznacza przeniesienia na pozostałych współwłaścicieli uprawnienia do odszkodowania. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik Ł. G. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Starosta naruszył prawo materialne poprzez błędną jego wykładnię. Naruszenie zdaniem skarżącego dotyczy w szczególności art. 73 ust. 1 i ust. 4, art. 74 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 209 Kodeksu cywilnego i polega na przyjęciu, że współwłaściciel nieruchomości występuje z roszczeniem odszkodowawczym z art. 73 ustawy wyłącznie w zakresie przysługującego mu udziału w prawie własności, podczas gdy postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości dotyczy niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli przejmowanych gruntów. Zdaniem odwołującego złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez jednego współwłaściciela nieruchomości przenosi uprawnienie do odszkodowania na pozostałych współwłaścicieli, którzy uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] uznał je za niezasadne i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził, że wniosek o odszkodowanie złożony został w dniu 27 grudnia 2011r., tj. po upływie ustawowego terminu, stąd organ I instancji słusznie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Następnie Wojewoda wyjaśnił, iż w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną organ działa wyłącznie na żądanie strony. Złożenie wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, jak też nie tamuje postępowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości, jak np. w przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W kwestii podniesionego w odwołaniu naruszenia art. 209 kodeksu cywilnego organ II instancji wyjaśnił, iż co prawda współwłaściciele podejmują czynności zachowawcze w imieniu własnym oraz w interesie pozostałych współwłaścicieli, ale celem czynności zachowawczych jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu własności. Wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym w sprawie odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie nie jest czynnością, która ma na celu ochronę wspólnego prawa. Jest to bowiem samodzielne uprawnienie każdego współwłaściciela. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, iż współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność przejętej nieruchomości, natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Z uwagi na okoliczność, iż J. W. złożyła w ustawowym terminie wniosek o odszkodowanie jedynie we własnym imieniu, w ocenie organu odwoławczego Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w niniejszej sprawie słusznie odmówił ustalenia odszkodowania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik Ł. G., zarzucając organowi II instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1, 73 ust. 4 i 74 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administracje publiczną oraz art. 209 Kodeksu cywilnego polegającą na przyjęciu, że współwłaściciel nieruchomości występuje z roszczeniem odszkodowawczym z art. 73 ustawy wyłącznie w zakresie przysługującego mu udziału w prawie własności, podczas gdy postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości dotyczy niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli przejmowanych gruntów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącego postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości dotyczy niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli przejmowanych gruntów. Złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez jednego współwłaściciela nieruchomości - J. W. - skutkowało przeniesieniem uprawnienia do odszkodowania na pozostałych współwłaścicieli, którzy uczestniczyli w tym postępowaniu na prawach strony. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Natomiast uchybiły przepisom postępowania,, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć. Skarga jest nieuzasadniona. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz art. 209 kodeksu cywilnego. Przepis art. 73 ustawy stanowi w ust.1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina albo Skarb Państwa, w zależności od tego, czyimi drogami były nieruchomości przejęte (ust.2).. Stosownie do ust.4 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Jak wynika z cytowanego przepisu, ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje według zasad określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływanej jako u.g.n.), bo ta ustawa reguluje kwestie związane z wywłaszczaniem i odszkodowaniem za wywłaszczenie z nieruchomości. Jednocześnie ustawa wprowadzająca przepisy reformujące administrację publiczną w art. 73 ust.4 określa odmienny, własny od u.g.n. tryb postępowania. Decyzja o wywłaszczeniu w trybie u.g.n jest decyzją konstytutywną, decyzja w trybie art. 73 ustawy ma charakter deklaratoryjny. W u.g.n. zasadą jest, że o odszkodowaniu orzeka z urzędu organ podejmujący decyzję o wywłaszczeniu. Obydwa rozstrzygnięcia zatem podejmowane są w tym samym postępowaniu wywłaszczeniowym, objętym jedną decyzją. Odrębna inicjatywa dotychczasowego właściciela nie jest wymagana. Odmiennie jest w przypadku orzekania w trybie ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną - postępowanie o ustalenie odszkodowania prowadzone jest na wniosek, zatem jest to osobne postępowanie. Odszkodowanie zarówno w trybie u.g.n., jak i art. 73 ust.4 ustawy związane jest z wartością nieruchomości i wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. To oznacza, że w sprawie wszczynanej na wniosek każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o ustalenie odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej ( tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 17 marca 2008r. w sprawie II SA/Kr 810/07). Konsekwentnie zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego z współwłaścicieli. Trafnie co do zasady organy uznały więc, że na ocenę żądania Ł. G. nie ma wpływu fakt, ze w 2003 roku z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła H. W. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 209 kodeksu cywilnego. Wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie stanowi czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c., co pozwoliłoby uznać, że działanie podjęte przez jednego z właścicieli ma skutek dla pozostałych - w tym przypadku niweczyłoby skutki upływu terminu do zgłoszenia żądania odszkodowania. Jednakże wystąpienie z żądaniem wypłaty odszkodowania nie należy do czynności zachowawczych, nie zmierza do zachowania wspólnej materii. Z konstrukcji art. 73 ustawy wywieźć należy, ze każdy ze współwłaścicieli, niezależnie od pozostałych ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Nie staje się z urzędu uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Z uwagi na te i przytoczone wcześniej argumenty sąd nie podzielił powoływanego przez skarżącego poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011r. w sprawie I OSK 453/10, iż wystąpienie jednego ze współwłaścicieli otwiera termin do zgłoszenia żądania odszkodowania dla pozostałych. Niweczyłoby to skutki upływu terminu, zakreślonego w art. 73 ust.4 ustawy, co jest nie do przyjęcia zważywszy, że jest to termin prawa materialnego. Skoro jednak odszkodowanie za przejętą nieruchomość w tym szczególnym trybie jest ustalane na żądanie każdego z właścicieli, termin do wystąpienia z żądaniem jest terminem prawa materialnego, nieprzywracanym, nie jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, roszczenie wygasło z dniem 31 grudnia 2005 roku. W związku z powyższym trafnie organy uznały też, że wniosek Ł. G. złożony w dniu 17 grudnia 2011 roku jest wnioskiem spóźnionym. Poza sporem jest, że skarżący nie był właścicielem nieruchomości ani w dniu 31 grudnia 1998 roku, kiedy to nieruchomością władała gmina, ani też w okresie po tej dacie aż do 31 grudnia 2005 roku, kiedy to roszczenie o odszkodowanie wygasło.. Jego uprawnienia powstały z chwilą nabycia praw do spadku po S. K., czyli w 2010 roku. Wobec tego twierdzenie, że uprawnienie to skarżący zachował w związku z wystąpieniem J. W. w 2003 roku, gdyż jej wniosek "otwierał drogę" pozostałym współwłaścicielom jest nieuprawnione. Pomimo, iż zarzuty skargi nie są uzasadnione, zaskarżone decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę na treść pisma J. W. z 2003 roku, które jak się wydaje stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania. Otóż w piśmie tym jego autorka zwraca się o wyjaśnienie w sprawie odszkodowania za nieruchomość, należnego jej i K. Kl. Wyjaśnienia zatem w pierwszej kolejności wymagało, jaka była intencja J. W. Czy sformułowanie to oznaczało wystąpienie jedynie w imieniu własnym, czy również w imieniu i na rzecz wskazanej w piśmie drugiej współwłaścicielki, czy J. W. nie działała ewentualnie także jako pełnomocnik drugiej ze współwłaścicielek. Organ nie wyjaśnił tych ważnych kwestii. Mogą one zaś mieć znaczenie dla ostatecznej oceny wniosku skarżącego. Gdyby się bowiem okazało, że temu bądź następnym jeszcze pismom H. W. można przypisać intencję działania nie tylko we własnym imieniu, lecz również w imieniu K. K., to w sytuacji, gdy postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość jest w toku, rozważenia wymagałoby, czy wniosku Ł. G. nie należałoby potraktować jako wstąpienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie jako spadkobiercy K. K. Takie ustalenia mogłyby zmienić sytuację prawną skarżącego w tym postępowaniu i dać mu uprawnienie do występowania w toczącym się od 2003 roku nadal postępowaniu o odszkodowanie, zapoczątkowanym działaniem J. W. Zaniechanie ustalenia tych okoliczności stanowi naruszenie zasad zawartych w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pokt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach przeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające o wskazane wyżej ustalenia, dotyczące przede wszystkim przebiegu postępowania wszczętego pismem J. W. z 2003 roku, przyznającego odszkodowanie ze szczególnym uwzględnieniem ewentualnego udziału K. K. i w zależności od wyniku tych ustaleń ponownie ocenią wniosek skarżącego. LS