II OSK 1451/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Głogowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 812/12 w sprawie ze skargi Powiatu Głogowskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 listopada 2009 r. nr XXXIX/343/2009 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2010 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Powiatu Głogowskiego stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XXXIX/343/2009 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2010 r., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 stawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"). Dalej Sąd I instancji wskazał, że w § 1 uchwały Rada Miejska w Głogowie zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określoną w załączniku do uchwały, wskazując w § 2, że obowiązuje ona w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W załączniku do uchwały stanowiącym zatwierdzoną taryfę zawarty został rozdział 5 "Warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe", gdzie w pkt 5.11 wprowadzono zapis: "Rozliczenie z odbiorcą będącym właścicielem powierzchni o trwałej nawierzchni za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych następuje na podstawie ilości ustalonej w oparciu o wskazania urządzenia pomiarowego. W przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ścieków opadowych i roztopowych będzie ustalana jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w Głogowie." Podobny przepis wprowadzony został w tabeli 12 "Zakres świadczonych usług – odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych". Określając w kolumnie trzeciej tej tabeli sposób rozliczenia za odebrane ścieki postanowiono, że "rozliczenie odbiorcy następuje na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub w przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ustalana jest jako iloczyn: zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu". Skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący powiat. Stwierdzając wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że uchwała ta narusza prawnie chroniony interes skarżącego powiatu. Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta), a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Sąd I instancji podkreślił, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli powinna przyjąć przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę podkreślając, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu I instancji, Rada Miejska w Głogowie zatwierdziła taryfy, które sporządzone zostały z naruszeniem art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Naruszenie to polegało na wprowadzeniu do taryfy jako warunku rozliczenia, przepisów określających sposób wyliczania ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego. Wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za metr sześcienny ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów z 10 lat oraz współczynnika spływu, przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zamieściło przepisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych ustawodawca zastrzegł bowiem do regulacji umownych, na co wprost wskazał w art. 27 ust. 5 oraz art. 6 ust 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu I instancji, jednostronne ustalenie w taryfie sposobu wyliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi o naruszeniu wskazanych wyżej regulacji ustawowych. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 – dalej jako "rozporządzenie") wskazano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego, co zgodnie z ustawą powinno być ustalone w umowie. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy jakikolwiek element taryfy sporządzony zostanie z naruszeniem prawa, rada gminy zobowiązana jest odmówić zatwierdzenia całej taryfy. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może zatem jej zmieniać uchylać lub zatwierdzać w części. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od czasu jej podjęcia upłynął już rok. W związku z tym Sąd I instancji uprawniony był do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w całości. Sąd I instancji podkreślił, że oceniał uchwałę tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa, a tym samym – podobnie jak Rada Miejska w Głogowie – nie mógł ingerować w treść taryfy. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, nie było możliwie stwierdzenie, że uchwała narusza prawo tylko w części. Sąd I instancji wskazał ponadto, że nie jest przekonujący argument Gminy Głogów uzasadniający określenie sposobu wyliczania ilości odprowadzonych ścieków w taryfie tym, że odbiorcy muszą wiedzieć w jaki sposób będzie wyliczona ilość odprowadzonych ścieków. Wiedzy tej nie pozbawi ich uregulowanie tej kwestii w umowie. Zdaniem Sądu I instancji, nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Gminy Głogów, że art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dopuszcza, w przypadku braku urządzenia pomiarowego, ustalenie sposobu wyliczenia ilości odprowadzonych ścieków w taryfach. Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że kwestie te mają być uregulowane w umowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Głogów. W pierwszej kolejności Gmina Głogów zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 26 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w pojęciu "warunki stosowania cen i stawek" nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Po drugie, art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości określenia w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Po trzecie, art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro rada gminy może jedynie zatwierdzić bądź odmówić zatwierdzenia taryfy, to tym bardziej kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy nie ma sąd administracyjny. Gmina Głogów zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa jedynie w części. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. Gmina Głogów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz oddalenie skargi w pozostałej części. Gmina Głogów wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę polegające na przyjęciu, że w pojęciu "warunki stosowania cen i stawek" nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Przepis art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zawiera jedynie definicję ustawową taryfy jako "zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania". Natomiast przepis art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług, na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Z kolei z § 4 cytowanego rozporządzenia wynika, że w taryfach mieszczą się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy). Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że wskazany wyżej przepis rozporządzenia nie może być przy zatwierdzaniu taryf interpretowany z naruszeniem art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Rozumienie pojęcia "warunków stosowania taryf" musi być więc wykładane w sposób, który nie prowadzi do sprzeczności z art. 27 ust. 5. Każdy rodzaj wykładni przepisu, niezależnie czy jest to wykładnia celowościowa czy systemowa (na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), nie może prowadzić w rezultacie do sprzeczności z wyraźnym przepisem ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że odbiorcy muszą wiedzieć, w jaki sposób będzie wyliczona ilość ścieków w przypadku braku urządzenia pomiarowego, a taką wiedzę zapewnia im znajomość taryfy. Źródłem wiedzy w tym zakresie będzie uregulowanie umowne. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości określenia w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Proces wykładni obejmuje przede wszystkim regulację ustawową, a wyniki tej wykładni mogą być konfrontowane z przepisami wykonawczymi, ale ich interpretacja nie może prowadzić do ustaleń sprzecznych z przepisami ustawy. Przepis art. 27 ust. 5 tej ustawy nie może być więc rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania – w przypadku braku urządzeń pomiarowych – ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach, a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, polegającej na przyjęciu, że skoro rada gminy może jedynie zatwierdzić bądź odmówić zatwierdzenia taryfy, to tym bardziej kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy nie ma sąd administracyjny. Cytowany przepis stanowi jedynie, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Dokonując kontroli legalności uchwały sąd administracyjny nie ingeruje w treść taryf, ale bada uchwałę zatwierdzającą taryfy albo odmawiającą tego zatwierdzenia, przy czym kontrola ta prowadzona jest z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Natomiast rada gminy podejmując wskazaną uchwałę decyduje o jej treści po analizie zgodności sporządzenia taryf z przepisami prawa. Badanie zgodności taryf z przepisami prawa nie oznacza badania celowości stawek w niej zamieszczonych, nie daje kompetencji do ich zmiany ani radzie gminy ani sądowi. Oznacza to, że nie znajdowało uzasadnienia stwierdzenie niezgodności z prawem jedynie części zaskarżonego aktu. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jak również powiązany z nim zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Niezależnie bowiem od tego, czy przepis ten uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego akt jedynie w części został wydany z naruszeniem prawa (a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco), charakter prawny przedmiotowej uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przemawiał za objęciem całego tego aktu orzeczeniem Sądu I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4