II SA/Wr 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu Głogowskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 24 listopada 2009 r. Nr XXXIX/343/2009 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2010 r. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może zostać wykonana; III. zasądza od Gminy Miejskiej w Głogowie na rzecz strony skarżącej kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 24 listopada 2009 r. Rada Miejska w Głogowie podjęła uchwałę Nr XXXIX/343/09 w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2010 r. wskazując jako podstawę jej podjęcia art. 18 ust. 2 pkt 15 stawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm. – dalej u.z.z.w.z.o.ś). W § 1 uchwały Rada zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określoną w załączniku do uchwały, wskazując w § 2, że obowiązuje ona w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W załączniku do uchwały stanowiącym zatwierdzoną taryfę zawarty został rozdział 5 "Warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe", gdzie w pkt 5.11 wprowadzono zapis: "Rozliczenie z odbiorcą będącym właścicielem powierzchni o trwałej nawierzchni za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych następuje na podstawie ilości ustalonej w oparciu o wskazania urządzenia pomiarowego. W przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ścieków opadowych i roztopowych będzie ustalana jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w Głogowie." Podobny zapis wprowadzony został w tabeli 12 "Zakres świadczonych usług – odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych". Określając bowiem w kolumnie trzeciej tej tabeli sposób rozliczenia za odebrane ścieki postanowiono, że "rozliczenie odbiorcy następuje na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub w przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ustalana jest jako iloczyn: zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu". Skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiat Głogowski, po uprzednim (w dniu 30 sierpnia 2012 r.) wezwaniu Rady Miejskiej w Głogowie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Uchwałą Nr XXXIII/202/12 z dnia 25 września 2012 r. Rada Miejska w Głogowie nie uwzględniła powyższego wezwania, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 2 października 2012 r. doręczonym mu w dniu 5 października 2012 r. W petitum skargi Powiat Głogowski zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 w związku z art.6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś, przez wprowadzenie w taryfie stanowiącej załącznik do uchwały, w rozdziale 5 pkt 5.11 oraz tabeli 12, Kolumna 3 przedstawionych wcześniej zapisów, które w ocenie skarżącego nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest nieważna, ewentualnie wydana została z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przytoczone zapisy naruszają art. 27 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., gdyż przyjęto nieprzewidziany w ustawie sposób rozliczania za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w odniesieniu do powierzchni utwardzonej, podczas gdy zgodnie z ustawą, powinno ono odbywać się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku, jako równowartość wody pobranej określonej w umowie. Ponadto ilość ta nie może być dowolna i powinna znajdować swoje uzasadnienie w stosownych przepisach. Skarżący podkreślił, że ustawa nie przewiduje aby ilość odprowadzonych ścieków mogła być ustalona inaczej niż wynika to z art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy, w szczególności by mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni nieruchomości z której ścieki mają być odprowadzane – co ma miejsce w zaskarżonej uchwale. W ocenie Powiatu Głogowskiego wprowadzony w załączniku do zatwierdzonej uchwały warunek i sposób rozliczenia za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego polegający na określeniu jak w takiej sytuacji należy ustalać ilość ścieków opadowych i roztopowych, przyjmowany następnie jako podstawa rozliczeń opłat z tego tytułu, jest nieprawidłowy i wykracza poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy pozostając w sprzeczności z regułami rozliczeń przyjętymi w tym akcie. Ustalenie w taryfie – a nie w umowie (art. 6) – w sposób jednostronny, sposobu określenia ilości odprowadzonych ścieków, czyni ją w tym względzie sprzeczną w ustawie. Brak jest podstaw do szczegółowego regulowania tej materii w ustawie. Zawarte w nich postanowienia są bowiem wiążące do przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i skarżącego – jako odbiorcy usług. Kwestie te, inaczej ustalone niż w ustawie, nie powinny być wprowadzane do taryf. Wobec podniesionych zarzutów skarżący konkludował, że Rada Miejska zatwierdzając taryfę sporządzoną niezgodnie z art. 26 ust.1, art. 27 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, dopuściła się naruszenia prawa. W końcowej części skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny Powiatu Głogowskiego bowiem mimo, że wydana została z naruszeniem prawa, spowodowała konieczność dokonania przez Powiat na rzecz PWiK w Głogowie opłat za odprowadzanie ścieków za 2010 r. Interes ten ma więc charakter konkretny i realny. W uzupełnieniu powyższej argumentacji, w dniu 21 stycznia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej przedstawił dowód poniesionych przez Powiat Głogowski opłat z tytułu odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych z dróg powiatowych za 2010 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu bezzasadne jest domaganie się przez skarżącą stwierdzenia nieważności uchwały w całości (czy też stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa), skoro kwestionuje ona tylko część taryfy, a konkretnie dwa jej elementy, odnoszące się do odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych. Stwierdzono dalej, że wbrew wywodom skarżącego w taryfie nie zastosowano rozliczenia odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych poprzez określenie ceny za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej - 1 m2, gdyż posłużono się ceną w złotych za m3 odprowadzanych ścieków. Również ustalenie ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych przyjęte w taryfie, jest zdaniem strony przeciwnej, zgodne z ustawą. Wskazuje na to wykładnia systemowa (uwzględniająca art. 2 pkt 12 oraz art. 26 ust. 1 ustawy) oraz celowościowa (wskazanie jednolitego – co do zasady sposobu ustalenia ilości ścieków opadowych lub roztopowych) jak też fakt, że ustawodawca expressis verbis dopuścił w art. 27 ust. 5 możliwość innego, niż na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, określania ilości odprowadzonych ścieków. Powyższe stanowisko argumentowano w następujący sposób. Z definicji taryfy (art. 2 pkt 12 ustawy) wynika, że składa się ona z dwóch podstawowych elementów: 1/ cen i stawek opłat, 2/warunków ich stosowania. Zdaniem organu warunki stosowania taryf jako pojęcie niedoprecyzowane należy rekonstruować poprzez treść art. 26 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że ilość odprowadzanych ścieków jest jednym z dwóch równorzędnych elementów (oprócz cen i stawek) umożliwiających prowadzenie przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z tego względu, zdaniem strony przeciwnej, wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że sposób wyliczenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych, może a nawet powinien, znaleźć się w taryfach. Do takiego wniosku skłania ratio legis wprowadzenia taryfy jako jednolitego na danym terenie zestawienia cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania. Odbiorcy usług winni wiedzieć w jaki sposób będzie wyliczona ilość ścieków w przypadku braku urządzenia pomiarowego, które w praktyce rzadko jest stosowane. Zdaniem organu, przepis art. 27 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. nie stanowi przeszkody do zamieszczenia w taryfie sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych. Literalne brzmienie tego przepisu sugeruje co prawda, konieczność określenia ilości odprowadzanych ścieków w umowie a nie w taryfie, jednak takie rozumienie tego przepisu - według strony przeciwnej – powoduje trudne do zaakceptowania konsekwencje, na co zwrócono słusznie uwagę w doktrynie (J. Rotko w: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. Warszawa 2011r.). W końcowej części wywodów zauważono, że zastosowany w przedmiotowej taryfie sposób obliczania ilości ścieków, w przypadku braku urządzenia pomiarowego, jest powszechnie akceptowany w literaturze fachowej i branżowej. Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz oświadczył, że Powiat Głogowski jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miasta Głogowa, stanowiących drogi publiczne. Przedłożył też dodatkowe dokumenty, w szczególności: pozew o zapłatę kwoty 206.232,04 wraz z ustawowymi odsetkami stanowiącej opłatę z tytułu odprowadzania ścieków z dróg powiatowych na terenie miasta za rok 2010 r. wniesiony przez PWiK w Głogowie przeciwko Powiatowi Głogowskiemu, nakaz zapłaty, sprzeciw od nakazu zapłaty, ugodę zawartą w dniu 26 stycznia 2011 r. w ww. procesie o zapłatę oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Legnicy z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn.akt I C 197/10) umarzające przedmiotowe postępowanie – na potwierdzenie, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały, skarżący zobowiązany był do ponoszenia zatwierdzonych nią opłat. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania przedkładając spis kosztów postępowania, obejmujący wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł) oraz koszty przejazdu pełnomocnika na rozprawę (210 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). W niniejszej sprawie ta ostatnia sytuacja ma właśnie miejsce. Podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub jego uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na podstawie zacytowanego wyżej przepisu zobowiązuje Sąd w pierwszej kolejności do oceny, czy skarga dopuszczalna jest pod względem formalnym a następnie do zbadania czy skarżący podmiot legitymowany jest do skutecznego zaskarżenia niniejszej uchwały a więc, czy skarga wniesiona została przed podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) naruszony został kwestionowaną uchwałą. Strona skarżąca wykazała, że wyczerpała określony art. 101 ust. 1 u.s.g. tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 u.p.p.s.a wniosła skargę do sądu. W dniu 30 sierpnia 2012 r. Powiat Głogowski wezwał Radę Miejską Głogowa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Uchwała Rady Miejskiej nie uwzględniająca tego wezwania podjęta została w dniu 25 września 2012 r. a doręczona skarżącemu w dniu 5 października 2012 r. Skarga do Sądu za pośrednictwem organu wniesiona została w dniu 31 października 2012 r. W ocenie Sądu Powiat Głogowski wykazał również, że zaskarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes. Jeżeli bowiem na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie przez radę gminy oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i obowiązki odbiorców usług, determinując i narzucając w sposób bezpośredni, wysokość opłat do ponoszenia których odbiorcy usług są zobowiązani. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miasta Głogowa stanowiących drogi publiczne i jako odbiorca usług, na podstawie ugody zawartej przed Sądem Okręgowym w Legnicy w dniu w dniu 26 stycznia 2011 r. zobowiązany został do poniesienia opłat wynikających z taryfy zatwierdzonej niniejszą uchwałą. Tym samym przedmiotowa uchwała jako akt z zakresu administracji publicznej bezpośrednio oddziałuje na jego interes prawny, gdyż wpływa na wysokość jego zobowiązania finansowego względem przedsiębiorstwa. Powyższe pozwala na uznanie, że Powiat Głogowski jako osoba prawna posiada legitymację procesową do wszczęcia postępowania sądowego mającego na celu dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Jako, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Głogowie w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia we wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.). Po myśli art. 24 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś rada gminy podejmuje bowiem uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy u.z.z.w.z.o.ś normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6). Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawodawca postanowił, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Nie budzi przy tym wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. Odniesienie powyższych regulacji na grunt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Głogowie zatwierdziła taryfy, które sporządzone zostały z naruszeniem art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Wadliwość ta wynika z faktu wprowadzenia do taryfy jako warunku rozliczenia, zapisów określających sposób wyliczania ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego. Wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za m3 ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów z 10 lat oraz współczynnika spływu, przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne zamieściło zapisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych ustawodawca zastrzegł bowiem do regulacji umownych, na co wprost wskazał w art. 27 ust. 5 oraz art. 6 ust 3 pkt 2. Tym samym jednostronne ustalenie w taryfie sposobu wyliczania ilości odprowadzanych ścieków stanowi o naruszeniu ww. regulacji ustawowych. Sąd zaważa, że co prawda w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zaborowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U Nr 127, poz. 886) odnotowano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego co zgodnie z ustawa powinno być ustalone w umowie. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych. W takiej sytuacji Rada Miejska zatwierdzając taryfę która została sporządzona niezgodnie z przepisami ustawy, sama dopuściła się naruszenia wskazanych wcześniej przepisów prawa. W przypadku, gdy jakikolwiek element taryfy sporządzony zostanie z naruszeniem prawa, rada gminy nie tylko może ale zobowiązana odmówić zatwierdzenia całej taryfy. Nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może zatem jej zmieniać uchylać lub zatwierdzać w części. Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego a od czasu jej podjęcia upłynął już roku Sąd uprawniony był jedynie do stwierdzenia, że została ona podjęta z naruszeniem prawa w całości. W kontekście argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę zauważyć bowiem należy, że dokonując kontroli legalności uchwały zatwierdzającej taryfę albo odmawiającą jej zatwierdzenia, Sąd ocenia ją tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tym samym – podobnie jak rada gminy – nie może ingerować w treść taryfy. Nie jest więc możliwie stwierdzenie, że uchwała narusza prawo tylko w części. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że zaprezentowana w niej wykładnia systemowa i celowościowa pozostaje wprost w sprzeczności z wyraźnym i jasnym przepisem ustawy (art. 27 ust. 5). Wbrew stanowisku strony przeciwnej, nie można natomiast pomijać wykładni gramatycznej wskazanego przepisu ze względu na trudne do zaakceptowania konsekwencje (które nie zostały bliżej w samej skardze określone). Wykładnia gramatyczna jest bowiem wystarczająca do odkodowania znaczenia normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5. Kwestia ta była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (II OSK 1946/12) który zapadł w analogicznej sprawie dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w Głogowie zatwierdzającej taryfy za 2011 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko tego Sądu w powyższej kwestii jak również co do tego, że nie jest przekonujący argument organu gminy uzasadniający określenie sposobu wyliczania ilości odprowadzonych ścieków w taryfie tym, że odbiorcy muszą wiedzieć w jaki sposób będzie wyliczona ilość odprowadzonych ścieków. Wiedzy tej – jak zauważył NSA - nie pozbawi ich uregulowanie tej kwestii w umowie. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w art. 27 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś dopuszcza w przypadku braku urządzenia pomiarowego ustalenie sposobu wyliczenia ilości odprowadzonych ścieków w taryfach. Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że kwestie te mają być uregulowane w umowie. O konieczności stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa przesądził fakt, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. Ma to istotne znaczenie dla skutków kontroli tego typu uchwały w trybie nadzoru, bądź też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd wydał takie właśnie orzeczenie, kierując się dyspozycją art. 94 ust. 1 ww. ustawy i aprobując prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchwała zatwierdzająca taryfy nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. np. NSA w wyroku z dnia z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, LEX 1012438). Kontrolowaną uchwałę organ stanowiący gminy podjął na sesji w dniu 24 listopada 2009 r. Bezsprzecznie do dnia dzisiejszego upłynął już ponad rok, co skutkuje zmianą sankcji na stwierdzenie że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punktach II znajduje umocowanie w treści art. 152 u.p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzając zwrot kosztów postępowania nie uwzględniono kosztów dojazdu pełnomocnika do sądu. Nie można bowiem do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zaliczyć wydatków adwokata związanych z przyjazdem na rozprawę, ponieważ nie przewiduje tego art. 205 § 2 p.p.s.a., jak również brak przepisów odrębnych w tym zakresie. Wskazać należy, że analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1197/05 z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I FSK 939/09 oraz z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1470/11. Oceniając nakład pracy pełnomocnika Sąd miał na uwadze, że w kwestii oceny taryf na terenie miasta Głogowa wypowiadał się już tut Sąd. W tych okolicznościach orzeczono jak w sentencji wyroku.