II GSK 2534/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 742/12 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 742/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. cofnął spółce G. w części zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przez wykreślenie z załącznika pozycji nr 1 pod nazwą "[...]", mieszczący się przy ul. [...] w P. Organ ustalił bowiem, że w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. w punkcie tym nie wykonywano działalności objętej zezwoleniem. Rozpoznając odwołanie spółki od powyższej decyzji, organ podniósł, że na mocy art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 - zwanej dalej "u.g.h.") zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 59 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 59 pkt 4 u.g.h., organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że spółka zaprzestała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż sześć miesięcy w wymienionym punkcie. W związku z tym należało zastosować art. 59 pkt 4 u.g.h. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie działalności jest następstwem siły wyższej, a tego w rozpoznanej sprawie nie stwierdzono. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. który, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spółka przez okres dłuższy niż 6 miesięcy nie prowadziła działalności w punkcie gier. W świetle art. 59 pkt 4 u.g.h. bez znaczenia jest zaś okoliczność, że spółka nie prowadziła działalności tylko dlatego, że poprzedni właściciel lokalu zakończył działalność gospodarczą, zaś podpisanie umowy najmu lokalu z nowym właścicielem nastąpiło w dniu [...] września 2011 r. Fakt niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem obligowało organ do cofnięcia zezwolenia. Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut, że zaskarżona decyzja narusza fundamentalne zasady prawa Unii Europejskiej. W rozpoznawanej sprawie organ stosował bowiem art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 u.g.h., które nie były przedmiotem wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C- 213/11, C- 214/11, C- 217/11 odnoszącym się do wykładni dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r. ze zm.). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją niewykonywania działalności przez spółkę w spornym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez spółkę są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, brak podstaw do uznania, by art. 59 pkt 4 u.g.h. mógł stanowić, choćby potencjalnie, przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. G. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w L. z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 742/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli WSA w L. prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w B., który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu prawa materialnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego; 3. art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona; 4. fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 203, poz. 1569); 5. art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się zasady szczegółowe określone we wskazanych powyżej przepisach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że w wyroku z dnia z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE orzekł, iż art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał wyraził pogląd, że przepisy przejściowe u.g.h. nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami lub ich właściwości. Zdaniem skarżącej, z uwagi na fakt, że przepisy u.g.h. nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, sąd powinien odmówić ich stosowania. Normy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji są nieskuteczne prawnie, jeśli stanowią one przeszkodę dla używania lub handlu towarami nieodpowiadającymi tym normom. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 59 pkt 4 u.g.h. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 935/10.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna G. Sp. z o.o. nie spełnia przytoczonych wyżej wymogów. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany ani z przepisami postępowania ani z przepisami prawa materialnego. Skarżąca podniosła wprawdzie, że decyzja została wydana "z naruszeniem przepisów prawa materialnego", jednak w żaden sposób nie określiła, które przepisy prawa materialnego zostały w jej ocenie naruszone przez Sąd I instancji. Skarżąca sformułowała ponadto zarzuty, które odnoszą się do naruszenia przepisów Konstytucji RP (wymienionych w petitum skargi kasacyjnej) oraz dotyczące obrazy fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej zawartych w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Również te zarzuty zostały wadliwie skonstruowane. Po pierwsze, zarzucając obrazę fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, spółka nie określiła, o które konkretnie zasady chodzi. Co więcej, zasady te mające przymiot klauzul generalnych, wymagają powiązania z konkretnymi przepisami prawa, które naruszono, tak by móc zrekonstruować wzorzec normatywny wedle którego możliwa jest kontrola zaskarżonego orzeczenia. Formułując z kolei zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP, a konkretnie naruszenia zasady "demokratycznego państwa prawnego" skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła uzasadnienia tegoż zarzutu, nie rozwijając w jaki sposób doszło do naruszenia tej zasady przez Sąd I instancji. Wobec powyższego, skonstatować należy, że powyższe zarzuty zostały wadliwie skonstruowane oraz nieuzasadnione, co uniemożliwia odniesienie się do nich. Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia skarżącej, że przepisy ustawy o grach hazardowych stanowiące podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie mają charakter przepisów technicznych i jako takie nie powinny zostać zastosowane, zaznaczyć trzeba, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu o cofnięciu spółce G. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w części obejmującej jeden punkt prowadzenia gier. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 59 pkt 4 w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, co do których Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że są one nienotyfikowanymi przepisami technicznymi, które nie mogły być zastosowane w tej sprawie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skoro przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych zostały uznane przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni za przepisy techniczne wymagające notyfikacji, to tym samym postępowanie było prowadzone bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim zwraca uwagę na to, że TSUE we wspomnianym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. zajmował się wykładnią dyrektywy nr 98/34/WE jedynie w kontekście art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy, uznając je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Stąd całkowicie nieuprawnione jest stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że TSUE uznał w tym wyroku za przepisy techniczne przepisy art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych. Po drugie NSA zaś uważa za bezpodstawne wnioskowanie o technicznym charakterze określonego przepisu ustawy na podstawie innego przepisy tej ustawy, któremu można ewentualnie przypisać charakter techniczny, zwłaszcza w sytuacji gdy te przepisy pozostają ze sobą w luźnym związku. Należy przytoczyć w tym miejscu stanowisko Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w pkt 27 wyroku C – 194/94 w sprawie CIA Security International. Trybunał stwierdził, że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek. Niewątpliwie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych samodzielnie nie wywołuje skutków prawnych w sferze sprzedaży lub właściwości automatów do gier o niskich wygranych. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że przepisy art. 59 pkt 4 oraz art. 138 ust. 2 (o których nie wypowiadał się TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.) są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i według kryteriów określonych w tym wyroku TSUE. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.