I OSK 1221/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 7/13 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r., (sygn. akt II SAB/Ol 7/13) umorzył postępowanie sądowe zainicjowane na skutek wniesionej przez P. B. skargi na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, oraz stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: P. B. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012r., wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w O. o udostępnienie zanonimizowanego wyroku Sądu Okręgowego w E. (sygn. [...] )z dnia [...] października 2011r. oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w G. (sygn. akt [...]) z [...] marca 2012r. wraz z uzasadnieniami, wydanych w sprawie, w której powodem był Skarb Państwa – Prezes Sądu Okręgowego w O., albo udzielenie informacji, że organ ten nie znajduje się w posiadaniu treści żądanych orzeczeń. Z identycznym wnioskiem P. B. wystąpił w dniu [...] grudnia 2012r. do Prezesa Sądu Okręgowego w E. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. Prezes Sądu Okręgowego w O., poinformował P. B., że z wnioskiem należy zwrócić się do Prezesa Sądu Okręgowego w E., albowiem ten Sąd jest właściwy do wydania odpisu orzeczenia. W dniu 7 stycznia 2013r. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w O., wnosząc o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy w/w wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wraz z zasądzeniem kosztów postępowania i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz niewymierzanie grzywny organowi z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił że organ może usunąć stan naruszenia prawa w drodze autokontroli poprzez podjęcie jednej z trzech czynności: udostępnienie żądanej informacji, odmowy jej udostępnienia lub poinformowanie wnioskodawcy, że Prezes nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Jeśli jednak organ nie podjął czynności autokontrolnych, to pozostawał bezczynności. W odpowiedzi na skargę, Prezes Sądu Okręgowego w O. - wnosząc o jej oddalenie - wskazywał, że realizacja powyższego wniosku w żądanej postaci nie była dopuszczalna, gdyż przekraczała regulacje ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Załatwienie wniosku wymagałoby bowiem ustalenia, czy żądana informacja jest rzeczywiście informacją publiczną, czy Sąd Okręgowy w E. nie udostępnił już takiej informacji i w jakiej formie albo wydał decyzję odmowną. Wyjaśnienie tych kwestii, nie należało zaś do kompetencji Prezesa Sądu Okręgowego w O. Prezes tego sądu nie był tym samym zobowiązanym do wydania decyzji odmownej. Dlatego też zawiadomiono wnioskodawcę, jakich czynności musi dokonać, aby żądaną informację uzyskać. W dniu [...] stycznia 2013 Prezes Sądu Okręgowego w E. przesłał P. B. kserokopie wyroków wraz z uzasadnieniami o które wnosił. Umarzając postępowanie sądowe oraz stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art.161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stało się ono bezprzedmiotowe oraz, że bezczynność organu nie naruszała w sposób rażący prawa. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że Prezes Sądu Okręgowego, jako organ władzy sądowniczej wykonujący zadania publiczne - w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) o ile żądana informacja była w jego posiadaniu, niezależnie od tego, kto ją wytworzył był zobowiązany do jej udostępniania. Okoliczność zaś, że organ ten wytoczył w przedmiotowej sprawie powództwo wskazywała, że mógł być w posiadaniu ww. wyroków. Jeżeli zaś nie był w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, to nie ciążył na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Wówczas wystarczającym było poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie. Sąd Wojewódzki wskazywał, że Prezes Sąd Okręgowego w O. nie zaprzeczył, że posiada żądane wyroki, a jedynie wskazał na trudności w ich odnalezieniu. Argument taki w żaden zaś sposób nie mógł usprawiedliwić zaniechania załatwienia wniosku. Zwłaszcza, że wnioskodawca sprecyzował o jakie wyroki dokładnie mu chodzi. W takiej sytuacji Prezes Sądu mógł zasygnalizować stronie, stosownie do art. 13 ust. 2 ww. aktu., potrzebę przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w toku których mógł również ustalić, czy skarżący z podobnym wnioskiem występował do Sądu Okręgowego w E., jeżeli organ miał wątpliwości w tym zakresie. Sąd Wojewódzki wskazywał, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, dysponent takiej informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Prezes Sądu Okręgowego w O. nie podjął jednak czynności wyjaśniających w powyższym zakresie, co umożliwiłoby mu rozstrzygnięcie odnośnie do ciążącego na nim, jako organie wezwanym, obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w formie zanonimizowanych wyroków. Takie zaś zaniechanie na dzień wniesienia skargi czyniło zarzut bezczynności zasadnym. W ocenie Sądu, w niniejszym jednak przypadku istotnym pozostawało, że po wniesieniu skargi na bezczynność skarżący otrzymał od Prezesa Sądu Okręgowego w E. kserokopie zanonimizowanych wyroków, których udostępnienia domagał się jednocześnie od Prezesa Sądu Okręgowego w O. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest zaś aktualny tylko do momentu, w którym nie nastąpi uzyskanie jej także w inny sposób, przez podmiot zainteresowany. Tym samym żądanie skarżącego na dzień orzekania przez Sąd Wojewódzki, stało się bezprzedmiotowe. Wnioskodawca bowiem z chwilą uzyskania interesujących go danych skonsumował swoje prawo do domagania się udostępnienia mu takiej samej informacji publicznej. Powyższe zatem skutkowało – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził jednocześnie, że powyższe nie zwalniało go od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co też uczynił w punkcie 2 swego postanowienia, wskazując, że organowi można było przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego nie można zakwalifikować, jako rażące naruszenia prawa. P. B. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: 1. art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec jego niezastosowania i braku zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji ustalił bezspornie, że: żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej; w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności; w chwili orzekania zaskarżony organ nie rozpoznał wniosku skarżącego; 2. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wobec jego niewłaściwego zastosowania przez wadliwe przyjęcie, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność organu w udostępnianiu informacji publicznej, staje się bezprzedmiotowe tylko dlatego, że w trakcie procesu przed sądem, inny organ udostępnił tożsamą informację; przy czym zaskarżony organ w chwili orzekania nadal wniosku nie załatwił w jakiejkolwiek bądź formie i wciąż pozostawał w bezczynności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o skierowanie sprawy na rozprawę, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że Sąd I instancji niezasadnie upatrywał bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w fakcie, że inny organ udostępnił tożsamą informację skarżącemu. W niniejszym bowiem przypadku okoliczność ta może mieć wyłącznie wpływ na sposób rozpoznania wniosku przez bezczynny organ, nie zaś na treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Sąd Administracyjny nie rozstrzyga sprawy ad meriti, lecz może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku. Ocena bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego musiała zatem uwzględniać fakt, że przedmiotem skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej nie jest "roszczenie" o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, lecz żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Jeśli zatem bezczynność organu upatrywana jest tu jako stan, w którym organ nie rozpoznał wniosku skarżącego, to bez względu na okoliczność, że skarżący otrzymał od innego organu informację publiczną, przedmiot skargi między skarżącym a organem, cały czas istnieje. Cały czas bowiem organ ten nie wykonał obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób. Okoliczność zaś, że w świetle nowych okoliczności faktycznych organ będzie mógł umorzyć sprawę, jest kwestią wtórną gdyż stać się powinno tak na skutek działań organu, a nie sądu. O tym, że w sprawie o charakterze sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki jej bezprzedmiotowości musi rozstrzygnąć sam organ. Sąd administracyjny nie może za organ umorzyć postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania sądowego. W ocenie skarżącego Sąd Wojewódzki powinien także ocenić, czy bezprzedmiotowość postępowania sądowego zaszła na skutek działania jednej ze stron sporu. Bezczynność w niniejszej sprawie zarzucana jest bowiem konkretnemu organowi, który nadal pozostaje w bezczynności, Jeśli zatem ten organ nie podejmuje żadnych czynności na skutek skargi, która na chwilę jej wnoszenia jest zasadna, to postępowanie sądowe między tymi stronami nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Nadal bowiem pozostaje nierozpoznany wniosek strony skierowany do obowiązanego podmiotu. W konsekwencji więc – zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. nie zobowiązując bezczynnego organu do rozpoznania wniosku. Skoro istniały pozytywne przesłanki do takiego zobowiązania, to przepis ten należało bezwzględnie zastosować. Organ był bowiem bezczynny nie tylko w chwili składania skargi, ale pozostaje bezczynnym do dzisiaj. Niedopuszczalnym jest bowiem uznanie, że organ ten będzie ekskulpował się od zarzutu jego bezczynności, poprzez działanie innego organu. Gdyby bowiem Sąd nie naruszył tego przepisu, to zamiast postanowienia, w sprawie zapadłby wyrok uwzględniający skargę. Tym samym treść sentencji orzeczenia byłaby oczywiście odmienna i w inny sposób ukształtowana. W ocenie skarżącego kasacyjnie w konsekwencji naruszono także art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem nie zachodziły żadne przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, gdyż przedmiot tego postępowania nie odpadł między tymi stronami. Organ nie rozpoznał wniosku po dziś dzień, a zatem winien być do tego zobowiązany wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są one o tyle uzasadnione, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania sądowego. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło bowiem pełnej treści art. 149 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyżej powołanym postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W konsekwencji uznać należy, iż nawet uznanie przez Sąd Wojewódzki, że organ po wniesieniu skargi przestał być bezczynny (nie rozstrzygając na obecnym etapie czy tak w rzeczywistości się stało i w jakich okolicznościach to nastąpiło) nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe oznacza zatem, że Sąd jest w dalszym ciągu zobligowany rozstrzygnąć - zgodnie zresztą z art. 132 P.p.s.a. – w tym zakresie sprawę merytorycznie. Orzeczenie bowiem w przedmiocie, czy bezczynność, czy też przewlekłość postępowania miały z miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie ewentualnej grzywny - zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. obejmują rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Umorzenie w związku z powyższym "postępowania sądowego" w punkcie 1 – bez wyraźnego wskazania, nawet w uzasadnieniu jego zakresu, przy jednoczesnym orzeczeniu w punkcie drugim postanowienia, iż w niniejszym przypadku naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego jest orzeczeniem wewnętrznie sprzecznym – a tym samym również naruszającym oba przytoczone przez skarżącego kasacyjnie przepisy. Powyższe jednocześnie powoduje, że odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej podważających zasadność uznania przez Sąd Wojewódzki, iż w okolicznościach sprawy organ w dniu orzekania nie pozostawał w bezczynności, jest co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę oprócz poczynionych dotąd wywodów w zakresie ustania w bezczynności oraz zdecydowania, czy w tym wypadku umorzenie postępowania w tym zakresie jest koniecznie, stosownym orzeczeniem rozstrzygnie, czy bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to nie było rażące oraz rozważy kwestię wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.