II SAB/Ol 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w udzieleniu informacji publicznej postanawia 1/ umorzyć postępowanie sądowe; 2/ stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2012r., przesłanym pocztą elektroniczną na adres [email protected], P. B. wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w Olsztynie o udostępnienie zanonimizowanego wyroku Sądu Okręgowego w Elblągu sygn. akt I C 213/11 z dnia 28 października 2011r. w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Prezesa Sądu Okręgowego w Olsztynie przeciwko (...) o zapłatę oraz wydanego w tej samej sprawie wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku sygn. akt I ACa 16/12 z 6 marca 2012r. wraz z uzasadnieniami, albo udzielenie informacji, że Prezes nie znajduje się w posiadaniu treści żądanych orzeczeń. Z identycznym wnioskiem P. B. wystąpił w dniu 22 grudnia 2012r. drogą e-mailową do Prezesa Sądu Okręgowego w Elblągu, co ustalono na podstawie akt sprawy o sygn. II SAB/Ol 18/13 ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Elblągu. Pismem z dnia 28 grudnia 2012r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezesa tego sądu poinformował P. B., że z wnioskiem należy zwrócić się do Prezesa Sądu Okręgowego w Elblągu, albowiem ten sąd jest właściwy do wydania odpisu orzeczenia. W dniu 7 stycznia 2013r. P. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Olsztynie, wnosząc o: 1. zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. niewymierzanie grzywny organowi z urzędu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stan naruszenia prawa organ może usunąć w drodze autokontroli poprzez podjęcie jednej z trzech czynności: udostępnienie żądanej informacji, odmowy jej udostępnienia lub poinformowanie wnioskodawcy, że Prezes nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Jeśli jednak organ nie podejmie czynności autokontrolnych, to skarżący wnosi jak powyżej. Wskazał, iż orzeczenie zgodnie pkt 3 i 4 wniosku będzie uzasadnione, gdyż Prezes nie naruszył prawa w sposób celowy czy złośliwy, lecz tylko wskutek błędnej interpretacji. W odpowiedzi na skargę, Wiceprezes Sądu Okręgowego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że wnioskodawca zwrócił się o nadesłanie orzeczenia, które merytorycznie zostało wydane przed innym sądem okręgowym, który jest właściwy do wydania informacji. Zdaniem organu realizacja wniosku w żądanej postaci nie jest dopuszczalna, gdyż przekracza regulacje ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, ze załatwienie wniosku wymagałoby ustalenia, czy żądana informacja jest rzeczywiście informacją publiczną, czy Sąd Okręgowy w Elblągu nie udostępnił już takiej informacji i w jakiej formie albo wydał decyzję odmowną. Wyjaśnienie tych kwestii, jak podkreślono, nie należało do kompetencji Sądu Okręgowego w Olsztynie. Prezes tego sądu nie był tym samym zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, a w konsekwencji nie było przesłanek do wydania decyzji odmownej. Dlatego też zawiadomiono wnioskodawcę, jakich czynności musi dokonać, aby żądaną informację uzyskać. Dodatkowo organ zauważył, że wnioskodawca nie wskazał w ogóle we wniosku strony postępowania. Z tego powodu nie było możliwe ustalenie, o jaką sprawę chodzi i czy ewentualnie Sąd Okręgowy w Olsztynie dysponował odpisem takiego orzeczenia. W dniu 17 stycznia 2013 Prezes Sądu Okręgowego w Elblągu przesłał P. B. kserokopie wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach I C 213/11 oraz I ACa 16/12 – po zanonimizowaniu (co wynika z akt sprawy II SAB/Ol 18/13). Na rozprawie w dniu 7 marca 2013r. skarżący potwierdził otrzymanie żądanej informacji. W ocenie skarżącego okoliczność, iż jest w posiadaniu informacji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tym postępowaniu w odniesieniu do Prezesa Sądu Okręgowego w Olsztynie. Podniósł, że organ ten nadal pozostaje w bezczynności, gdyż nie rozpoznał jego wniosku. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej jako: ppsa). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się od wezwanego podmiotu udostępnienia interesujących go danych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy u.d.i.p., dostęp do informacji o sprawach publicznych (informacji publicznej) przysługuje każdemu na zasadach przewidzianych w tej ustawie (prawo do informacji publicznej). Wyjątkiem są przypadki wymienione w przepisie art. 5 ustawy, w których dostęp jest ograniczony np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy ochronę danych osobowych, jak też w innych sytuacjach przewidzianych w kolejnych ustępach tego przepisu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1, stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wyroki sądów stanowią informację publiczną (z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez władze publiczne, jak i te, których władze te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także te, które tylko w części ich dotyczą, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Kłaczyński, S. Szuster Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003.) Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, o ile są w posiadaniu żądanych informacji. Do organów tych z pewnością należy Prezes Sądu Okręgowego, jako organ władzy sądowniczej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 676/12, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że zobowiązanym do udostępnienia danej informacji publicznej jest każdy podmiot wykonujący zadania publiczne w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile informacja ta jest w jego posiadaniu, niezależnie od tego, kto ją wytworzył. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wniosek skarżącego nie dotyczył wyroków wydanych przez Sąd Okręgowy w Olsztynie, lecz wyroków w sprawie, w której Prezes Sądu Okręgowego w Olsztynie wytoczył powództwo. Okoliczność ta wskazywała, że wezwany organ mógł być w ich posiadaniu. Kwestia posiadania żądanych informacji publicznych jest o tyle istotna, że gdy wezwany organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, a więc po prostu jej nie ma, to nie ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia (tak: NSA we wskazanym powyżej wyroku, por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2009 r., II SAB/Wa 50/09, akceptowany przez R. Krupę, Informacja publiczna jako dobro publiczne. Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, ERIDA 2010 s. 44 uw. 1). Wówczas wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie. W rozpatrywanym przypadku Prezes Sąd Okręgowego w Olsztynie nie zaprzeczył jednak, że posiada żądane wyroki, a jedynie wskazał na trudności w ich odnalezieniu. Argument taki w żaden sposób nie mógł usprawiedliwić zaniechania załatwienia wniosku. Zwłaszcza, że wnioskodawca sprecyzował o jakie wyroki dokładnie mu chodzi, podając ich sygnaturę i datę wydania. W takiej sytuacji Prezes Sądu mógł zasygnalizować stronie, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., potrzebę przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w toku których mógł również ustalić, czy skarżący z podobnym wnioskiem występował do Sądu Okręgowego w Elblągu, jeżeli organ miał wątpliwości w tym zakresie. Zgodzić należy się z organem, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Prezes Sądu Okręgowego w Olsztynie nie podjął jednak czynności wyjaśniających w powyższym zakresie, co umożliwiłoby mu rozstrzygnięcie odnośnie do ciążącego na nim, jako organie wezwanym, obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w formie zanonimizowanych wyroków. Takie zaniechanie na dzień wniesienia skargi czyniło zarzut bezczynności zasadnym. W rozpoznawanej sprawie istotnym jest jednak, że po wniesieniu skargi na bezczynność skarżący otrzymał od Prezesa Sądu Okręgowego w Elblągu kserokopie zanonimizowanych wyroków, których udostępnienia domagał się jednocześnie od Prezesa Sądu Okręgowego w Olsztynie. Tym samym żądanie skarżącego stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r. II SAB 372/03, "Wokanda" 2004/5/33). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny tylko do momentu, w którym nie nastąpi uzyskanie jej także w inny sposób, przez podmiot zainteresowany. Taki pogląd zaprezentowany został w: wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SAB/Wr 25/04, postanowieniu NSA z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 1331/08, por. też wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 89/09 dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych argumentowano, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Podmiot zobowiązany (organ administracji publicznej) zostaje zatem zwolniony z obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdy żądający tej informacji znajdzie się w jej posiadaniu, zanim to rozpoznanie nastąpi. W sytuacji, gdy strona uzyskała spełnienie swego żądania, zobowiązywanie przez sąd organu do załatwienia wniosku, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, skoro uprawnienie skarżącego do uzyskania informacji publicznej zostało już zrealizowane, chociaż inną drogą. Skład orzekający stoi na stanowisku, że wnioskodawca z chwilą uzyskania interesujących go danych skonsumował swoje prawo do domagania się udostępnienia mu takiej samej informacji publicznej. Konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji, skonkretyzowane ustawą o dostępie do informacji publicznej zostało w odniesieniu do skarżącego zrealizowane. W konsekwencji, na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości "z innych przyczyn" - w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności organu administracji publicznej – powinno nastąpić, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia np. na skutek wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku zastosowania przez organ trybu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. lub w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia lub stwierdzenia nieważności. W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć co do zasady w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 ppsa, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, Lex nr 188791; postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 1540/11). Mając powyższe na względzie, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Prezes Sądu Okręgowego w Olsztynie pozostaje w bezczynności w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, w ocenie składu orzekającego, pozostaje okoliczność, że organ ten został zwolniony od załatwienia wniosku skarżącego na skutek działania innego podmiotu. Skoro skarżący posiada wnioskowane informacje, to na organie wezwanym nie ciąży już obowiązek ich udostępnienia i tym samym nie ma podstaw do zastosowania art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa. Dlatego postępowanie należało umorzyć na podstawie cytowanego art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co umożliwić ma stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić należy się ze skarżącym, że organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 postanowienia. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, gdyż w myśl art. 201 § 1 ppsa zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ppsa, a więc w sytuacji, gdy organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi uwzględni ją w ramach autokontroli. W rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca.