VII SA/Wa 2106/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. M. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...], znak: [...]z dnia [...]maja 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...]w M.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w czasie przeprowadzonej w dniu 15 marca 2012r. kontroli ustalił, że współwłaściciele nieruchomości M. S. i S. S. wykonali wewnątrz budynku mieszkalnego roboty budowlane, które naruszyły elementy konstrukcyjne budynku. W celu oceny zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną organ zlecił inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2012r.). Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że inwestor w części parterowej budynku w ścianie wewnętrznej konstrukcyjnej gr. 0.90 m wykonał otwór i nadproże, jako przejście z jednego pomieszczenia do drugiego o wymiarach 1.20 × 2.00 m oraz w ścianie działowej gr.0.12 m wykonał otwór drzwiowy o wym. 0.90 × 2.00 m oraz nadproże. Roboty zostały ocenione, jako wykonane zgodnie ze sztuka budowlana. Z opinii wynika nadto, że nie naruszają konstrukcji budynku i nie stwarzają zagrożenia dla jego użytkowników. Oceniając zakres wykonanych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że robotami wymagającymi pozwolenia na budowę były roboty budowlane naruszające ścianę konstrukcyjną budynku, a polegające na wykuciu w niej otworu drzwiowego o wym. 1,20 × 2,00m, bez zamontowania skrzydła drzwiowego. Pozostałe roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane jako przebudowa i w związku z tym nie podlegają przepisom Prawa budowlanego. Organ nadto wskazał, że inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym do ustalonego stanu faktycznego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W sprawie jednak brak jest podstaw do wszczęcia procedury naprawczej, gdyż z przedłożonej ekspertyzy technicznej nie wynika konieczność wykonania jakichkolwiek poprawek, gdyż otwór wykonany w ścianie konstrukcyjnej może być bezpiecznie użytkowany. Oznacza to, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie występują okoliczności wymienione w tym przepisie. Brak przedmiotu postępowania skutkuje koniecznością jego umorzenia, gdyż nie można wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...]lipca 2012r. nr [...], znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu odwołania Z. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego " w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje m.in. roboty budowlane realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia(...)". Wskazany przepis dotyczy realizowania robót nie będących budową, które polegają na przebudowie montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 7 – Pr. Budowlanego). W przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy, wówczas kiedy roboty budowlane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia, co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone bezprzedmiotowe jest ich wstrzymywanie (w takim przypadku zastosowanie ma art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Natomiast stosownie do art. 51 Prawa budowlanego "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania art. 51, gdyż roboty budowlane mimo, że wykonane zostały bez pozwolenia na budowę są zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi. Nie stwierdzono także zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ podkreślił, że z przedłożonej ekspertyzy nie wynika konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych naprawczych. Oznacza to brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Z. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia, w konsekwencji błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, skutkujące umorzeniem postępowania. 2. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące stwierdzeniem , że w sprawie nie doszło do zmiany przeznaczenia budynku. Skarżący wyjaśnił, że budynek w którym wykonano prace składa się z dwóch niezależnych obiektów przystawionych do siebie ścianami. W jednym z budynków prowadzona była działalność gospodarcza do końca października 2010r. Drugi obiekt był budynkiem mieszkalnym. Zakres prac spowodował ingerencję w część mieszkalną budynku, co w sposób oczywisty doprowadziło do zmiany jego przeznaczenia. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą umorzono wszczęte na wniosek Z. M. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalno-usługowym położonym na działce nr [...] w M. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, która w swym podaniu wskazuje zazwyczaj przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja organu, zgodnie z art. 104 kpa, rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego ( B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1996r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas – jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyroki: Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 978/05, Lex 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 286/05,Lex 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex nr 188797). W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 kpa. Należy podkreślić, że jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że postępowanie zostało zainicjowane pismem Z. M.. W aktach administracyjnych brak jest jednak zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ także nie dopełnił procedury wynikającej z art. 10 kpa, gdyż nie tylko nie określił stron postępowania, ale także nie powiadomił ich o jego wszczęciu, czym uniemożliwił stronom udział i wypowiedzenie się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów. Podkreślić jednak należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym niewadliwie ocenił, że tylko naruszenie wewnętrznej ściany konstrukcyjnej budynku poprzez wykucie otworu drzwiowego i wykonanie nadproża (bez montażu drzwi) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż była to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Powyższa ocena, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, dawała podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a nie umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. W tym miejscu warto przywołać uzasadnienie wyroku z dnia 9 listopada 1995r., sygn. akt III ARN 50/95. OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy błędne są zatem nie tylko rozstrzygnięcia organów obu instancji, ale także uzasadnienia decyzji sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Mimo umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa organy administracji odniosły się do praw i obowiązków stron poddając je analizie i ocenie. W istocie więc uzasadnienia obu rozstrzygnięć są uzasadnieniami decyzji o charakterze merytorycznym, których jednakże de jure nie wydano. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji zobowiązany będzie wydać decyzję rozstrzygającą sprawę, co do istoty. Wydanie takiej decyzji poprzedzone musi być jednak przeprowadzeniem postępowania odpowiadającego standardom określonym w art. 7 i 77 kpa, co oznacza obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.