I OSK 1186/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 36/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M. W. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 36/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjanta lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Pucku z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w Pucku, na podstawie przepisów art. 88 ust. 1 i 4, art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687), zwanej dalej ustawą o Policji, oraz przepisów § 1, § 2, § 3 i § 3a ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r., nr 131, poz. 1468 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego na pomoc finansową na budownictwo. W uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariusz pełni służbę w Policji od 22 lutego 1999 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przedmiotowe świadczenie wypłacano zainteresowanemu do dnia 16 września 2012 r. Wnioskiem z dnia 17 września 2012 r. zwrócił się on do Komendanta Powiatowego Policji w Pucku o przyznanie pomocy finansowej na zakup nieruchomości położonej w J. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył akt notarialny z dnia 17 września 2012 r. - umowę darowizny i umowę sprzedaży oraz wyciąg z księgi wieczystej. Z załączonego do wniosku aktu notarialnego wynikało, że skarżący otrzymał 29/30 części nieruchomości umową darowizny, a zakupił 1/30 części nieruchomości. Zdaniem organu otrzymana umową darowizny część nieruchomości spełnia przysługujące policjantowi normy zaludnienia, w związku z tym nie przysługuje mu pomoc finansowa na zakup pozostałej części nieruchomości. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na przepisy prawne normujące zasady przyznawania spornego świadczenia, podkreślając, że przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji wyłącza z grona policjantów, którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają odpowiedni lokal mieszkalny lub których małżonek posiada taki lokal. O nabyciu prawa do pomocy finansowej nie decyduje wyłącznie przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, wyłączających przyznanie lokalu mieszkalnego, uniemożliwia przyznanie takiej pomocy finansowej. Organ stwierdził, że strona w dniu zakupu 1/30 części nieruchomości w J., nabyła jednocześnie pozostałe 29/30 części nieruchomości – w drodze umowy darowizny. Przedmiotową nieruchomość stanowi działka zabudowana piętrowym budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Uzyskana umową darowizny 29/30 część budynku mieszkalnego posiada powierzchnię mieszkalną 72,50 m2 (powierzchnia mieszkalna całego domu wynosi 75 m2). Powierzchnia mieszkalna przysługująca policjantowi (uwzględniając członków jego rodziny według stanu na dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej), wynosi 5 norm zaludnienia, tj. 35 m2 powierzchni mieszkalnej. Norma zaludnienia określona została w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.) i wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zdaniem organu tylko część domu uzyskana drogą darowizny jest zgodna z przysługującymi mu normami zaludnienia. Bez znaczenia dla odmowy pomocy pozostaje okoliczność, że obie umowy (umowa darowizny i umowa sprzedaży) zostały zawarte w jednym akcie notarialnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. W. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż wydane decyzje zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji prowadzą do sytuacji, w której skarżący będąc policjantem w służbie stałej nie zrealizuje w żadnej z form wyrażonego w tym przepisie i przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji przepisów uzasadniających odmowę przyznania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopatrzył się tego, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Przytoczył brzmienie przepisów art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego, konkludując, że z powołanych przepisów wynika, iż każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 września 2012 r. sporządzono w formie aktu notarialnego umowę darowizny i umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, na mocy której skarżący otrzymał od rodziców 29/30 części domu w drodze darowizny i sam zakupił 1/30 części tej nieruchomości za kwotę 33.334,00 złotych. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw, by z punktu widzenia prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjanta, rozdzielać czynności prawne dokonane przez skarżącego powołanym aktem notarialnym. Nie ma bowiem wątpliwości, że dopiero umowa darowizny i umowa sprzedaży udziałów we współwłasności łącznie doprowadziły do uzyskania przez skarżącego domu w J. Za sztuczny i pozbawiony prawnego uzasadnienia należy uznać zabieg zastosowany przez rozstrzygające sprawę organy, sprowadzający się do przypisania nabytemu udziałowi we własności nieruchomości odpowiednika w postaci powierzchni mieszkalnej i uznanie, że do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego doszło już w drodze umowy darowizny. Powołał się przy tym na wyrażane w orzecznictwie poglądy, że uzyskanie lokalu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, może nastąpić w każdy sposób. Pomoc finansowa jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 94 ust. 1 ustawy o Policji na skutek jego błędnej wykładni i w oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy wskazane unormowanie nie mogło mieć zastosowania, gdyż darowizna jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego i nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie stan faktyczny sprawy nie jest sporny i nie budzi również kontrowersji w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, gdyż nie wywiedziono zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący kasacyjnie w osnowie skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, natomiast wywód uzasadnienia dotyczy naruszenia prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania wskazanej normy tego prawa w stanie faktycznym sprawy, ale z uwagi na konieczność szerokiego rozumienia podstaw kasacyjnych, o czym mowa jest w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., nie stanowi to przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej zgodnie z jej rzeczywistą intencją, zawartą w jej uzasadnieniu. Bezsporne jest zatem to, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w wyniku przystąpienia do aktu notarialnego z dnia 17 września 2012 r. skarżący zawarł dwie odrębne umowy cywilnoprawne, a mianowicie umowę darowizny w wyniku której uzyskał prawo własności 29/30 części domu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna wynosiła 75 m2 oraz umowę kupna-sprzedaży, w wyniku której uzyskał prawo własności 1/30 części tego domu. Fakt zamieszczenia w jednym akcie notarialnym obu tych umów nie może mieć przydawanego przez Sąd I instancji znaczenia. Sąd ten stoi na stanowisku, że obie te czynności należało rozpatrywać łącznie, a zatem należało uznać, że zarówno umowa darowizny jak i umowa kupna-sprzedaży miały jeden wspólny cel – uzyskanie przez policjanta, o którym mowa jest w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego zaspakajającego jego potrzeby mieszkaniowe i odpowiadającego przysługującym mu normatywom. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, poglądu tego nie podziela. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa, a to z kolei oznacza, że ten rodzaj pomocy jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt I OPS 1/99 (ONSA z1999 r., nr 3, poz. 77) stwierdzono, że "prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy." Prawo policjanta do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest przy tym wyraźnie powiązane nie tylko z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza (warto pamiętać, że uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w świetle treści przepisu art. 95 ustawy o Policji nie mają zastosowania w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, w przypadku posiadania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowy i w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu), ale także uprawnienie to dotyczy tylko wypadku, gdy uzyskanie (nabycie) lokalu ma charakter odpłatny. Wynika to z charakteru instytucji pomocy finansowej jako instytucjonalnego wsparcia poniesionych - niejako w zastępstwie organów Policji - przez policjanta kosztów związanych z zapewnieniem mu, wynikającego z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, uprawnienia do mieszkania. Skuteczne ubieganie się o pomoc wymaga zatem wykazania, że czynność prawna, która doprowadziła do uzyskania mieszkania miała charakter odpłatny (w orzecznictwie przyjmuje się nawet, że może to być także umowa dożywocia, zbliżona rodzajowo do darowizny, ale różnicującą ją pewną ekwiwalentnością świadczeń stron tej umowy – zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 139/12 – publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). Wykluczone jest natomiast uzyskanie pomocy w razie uzyskania lokalu lub domu w drodze darowizny, gdyż w takim wypadku nie można mówić o poniesieniu przez policjanta kosztów nabycia lokalu. Nie chodzi tu przy tym o szeroko rozumiane koszty związane z nabyciem lokalu, do których należy koszt poszukiwań lokalu, koszt pośrednika, różnego rodzaju odstępne dla dotychczasowego najemcy lokalu itp., ale o koszty zakupu w ścisłym tego słowa znaczeniu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10 (zam. w CBOIS), w którym poddano analizie orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczących pomocy finansowej na nabycie lokalu w służbach mundurowych, trafnie zaznaczono, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza policji do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie można było wykładni wymienionego przepisu dokonać wyłącznie na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne było dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o Policji, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących służb mundurowych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, przy założeniu, że w akcie notarialnym z dnia 17 września 2012 r. doszło do zawarcia dwóch różnych umów cywilnoprawnych dotyczących tego samego budynku mieszkalnego, należy stwierdzić, że tylko umowa darowizny zapewniała skarżącemu prawo do lokalu mieszkalnego o przysługujących mu parametrach, natomiast umowa kupna-sprzedaży niewielkiego udziału w nieruchomości nie miała żadnego znaczenia dla takiego celu. Aby umowa rodziła skutek w postaci powstania uprawnienia do ubiegania się o uzyskanie pomocy finansowej, o której mowa jest w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, musi ona w sposób bezpośredni realizować cel, o którym mowa jest w art. 88 ust. 1. W sytuacji, gdy policjant posiada lokal zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe (bez względu na sposób zapewnienia sobie tego lokalu) brak jest możliwości uzyskania pomocy finansowej na nabycie kolejnej części (udziału) w tym lokalu, nawet, jeżeli spowoduje to uzyskanie uprawnienia do władania nieruchomością w całości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za usprawiedliwioną wskazaną podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego oraz nie dopatrując się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.