I OSK 139/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. NSA Wiesław Morys Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 357/11 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 357/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. P., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. A. P. – policjant pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Policji w Lęborku - zwrócił się o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył kserokopię aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 2010 r. z którego wynika, że A. W., działający w imieniu i na rzecz S. S., umową dożywocia przeniósł na rzecz A. i A. małżonków P. prawo własności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w S. przy ul. [...], w zamian za dożywotnie prawo zamieszkiwania, dożywotnie utrzymanie, pomoc i opiekę. Wnioskodawca i jego małżonka zobowiązali się przeprowadzić generalny remont wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Lęborku odmówił przyznania A. P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Odmawiając przyznania pomocy finansowej organ podniósł, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wydane na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji z dni 6 kwietnia 1990 r. nie przewiduje możliwości udzielania policjantowi pomocy finansowej w przypadku wejścia w posiadanie lokalu w zamian za dożywotnią opiekę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że osoba, która nabywa prawo do lokalu mieszkalnego lub domu "za darmo", nie wymaga pomocy finansowej w jego uzyskaniu. Interpretacja, która zezwalałaby na przyznanie prawa do takiej pomocy w każdym przypadku "uzyskania lokalu" w tym również pod tytułem darmym przekształcałaby, zdaniem organu, powyższą instytucję w prawo do swoistego odszkodowania, czy też ekwiwalentu za rezygnację z prawa ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że A. P. uzyskał lokal mieszkalny na podstawie umowy dożywocia. Nabycie to nastąpiło pod tytułem darmym i nie wiązało się z jakimkolwiek nakładem finansowym z tego tytułu. Za takowe, zdaniem organu, nie można przyjąć zarówno zobowiązania do zapewnienia zbywcy dożywotniego utrzymania jak i zobowiązania do przeprowadzenia generalnego remontu lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł A. P. zarzucając błędne zastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 908 i dalsze w zw. z art. 155 i art. 487 § 2 k.c. Skarżący wskazał nadto na treść § 2 aktu notarialnego, którym to został zobowiązany do dożywotniego utrzymania S. S., tj. pomocy w chorobie, pokrycia kosztów pogrzebu, przeprowadzenia generalnego remontu, a więc do stałych finansowych świadczeń na rzecz S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego na podstawie umowy dożywocia, uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji. Zdaniem WSA w Gdańsku pomoc finansowa przysługuje w każdym przypadku, kiedy uzyskanie lokalu wiąże się z obciążeniami finansowymi w stosunku do policjanta. W przedmiotowej sprawie takimi obciążeniami finansowymi są lub mogą być w przyszłości dostarczanie S. S. wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnienie jej odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie. Nadto małżonkowie A. i A. P. zobowiązali się również do pokrycia kosztów pogrzebu, który odpowiadałby zwyczajom miejscowym, a także do przeprowadzenia generalnego remontu tego lokalu mieszkalnego. Fakt tymczasowej niewymierności finansowej tych zobowiązań nie oznacza, w ocenie WSA w Gdańsku, że nie są one rzeczywiste. Podkreślono, że ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego nie łączą wysokości należnej policjantowi pomocy finansowej z wysokością nakładów ponoszonych na uzyskanie lokalu. Wskazano, że nabycie przez A. P. lokalu mieszkalnego w drodze umowy dożywocia umożliwia mu ubieganie się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Podkreślono, iż poza pomocą finansową z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do których należą przydział lokalu oraz prawo do równoważnika za brak lokalu. Oznacza to, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim i w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez pozostałe świadczenia pieniężne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010r., sygn. akt I OSK 1616/09 stwierdzono również, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze umowy o dożywocie lokal mieszkalny. Przyznana funkcjonariuszowi pomoc finansowa ma rekompensować wydatki, które nastąpiły lub mają nastąpić w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego. Co prawda w niniejszej sprawie nabycie lokalu nastąpiło bez zapłaty za niego wynagrodzenia, ale ponieważ jest związane z innymi świadczeniami to należy przyjąć, że umowa taka nie skutkuje uzyskaniem nieruchomości nieodpłatnie, jak twierdzi organ. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w niniejszym przepisie dotyczy również uzyskania nieodpłatnego (umowa dożywocia) co w konsekwencji ma takie znaczenie, że zdaniem Sądu policjantowi przysługuje pomoc finansowa na otrzymany lokal mieszkalny. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawodawca użył pojęcia "uzyskanie lokalu" w rozumieniu uzyskania odpłatnego, a nie nieodpłatnego (umowa darowizny, dożywocia, spadkobrania) bowiem pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z nabyciem takich lokali wiąże się poniesienie określonych kosztów finansowych. Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a konkretnie pojęcia "uzyskanie lokalu" powinna rozciągać się na moment jego nabycia. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku wskazał, że obciążeniami są lub mogą być w przyszłości dostarczane S. S. wyżywienie, ubrania itd. Ziszczenie się więc tych warunków jest rzeczą przyszłą i niepewną, a wiec nie można mówić, że skarżący w związku z zawartą umową poniósł lub poniesie jakiekolwiek koszty, które mogłyby być skompensowane pomocą finansową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują żadne z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, a zatem Sąd drugiej instancji związany był granicami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy fakt pozyskania przez A. P. lokalu mieszkalnego w drodze umowy dożywocia wyklucza automatycznie możliwość przyznania mu pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wykładnia art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydział lokalu o stosownej powierzchni mieszkalnej uwzględniającej liczbę członków jego rodziny i spełniającej normy zaludnienia, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako zastępcza forma zaspokojenia prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest więc konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni z zasobów, o jakich mowa w art. 90 powołanej ustawy. Zarówno przepisy ustawy, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) nie uzależniają przyznania pomocy finansowej od odpłatnego nabycia przez policjanta lokalu mieszkalnego. Tym samym, fakt uzyskania lokalu mieszkalnego przez niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej, na podstawie umowy dożywocia, nie może go pozbawiać prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy, chyba że lokal ten odpowiada przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Zakres przedmiotowy pojęcia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" obejmuje wszelkie zdarzenia prawne, z którymi łączy się skutek nabycia lokalu mieszkalnego. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zawężenie możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego do określonych czynności cywilno-prawnych to zawarłby w ustawie stosowną regulację. Skoro zaś ustawa takich unormowań nie zawiera, przez "uzyskanie lokalu mieszkalnego" należy rozumieć każdą formę uzyskania przez policjanta w służbie stałej lokalu mieszkalnego, przy czym warunkiem przyznania pomocy jest ustalenie, że uzyskany lokal nie odpowiada przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że umowa dożywocia ma nieodpłatny charakter należy odwołać się do art. 908 § 1 k.c., zgodnie z którym jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Powyższy przepis wskazuje zatem, że właściciel nieruchomości zobowiązuje się przenieść jej własność na nabywcę, nabywca zaś zobowiązuje się zapewnić dożywotnie utrzymanie. Istotnie, w przypadku umowy o dożywocie, nie mamy do czynienia z klasycznym przykładem ekwiwalentności świadczeń jak przy umowie sprzedaży, gdzie świadczeniu zbywcy odpowiada uiszczenie ceny przez nabywcę. Nie oznacza to jednak, że przeniesienie własności nieruchomości na podstawie umowy o dożywocie następuje pod tytułem darmym. W zamian za swoje świadczenie zbywca nieruchomości (dożywotnik) uzyskuje bowiem określone świadczenia służące zaspakajaniu jego potrzeb w taki sposób, aby nie musiał on przyczyniać się do zdobywania środków na zaspokojenie niezbędnych wymagań życiowych. Świadczenie dożywotnika ma więc swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości. Należy także podkreślić, że losowy charakter umowy dożywocia nie może zmienić oceny, iż nie ma ona charakteru nieodpłatnego. Istotą odpłatności umowy o dożywocie jest bowiem to, że zbywca dokonując przysporzenia nie czyni tego kosztem własnego majątku, albowiem uzyskuje ekwiwalentne świadczenie, posiadające określony wymiar materialny, przejawiający się choćby w zaoszczędzeniu przez zbywcę tych wydatków, które musiałby ponieść w związku z własnym utrzymaniem, gdyby nie doszło do zawarcia umowy o dożywocie. Uzyskiwane przez dożywotnika świadczenia niewątpliwe mają określony walor finansowy, a po stronie zbywcy nie dochodzi do bezpłatnego przysporzenia kosztem własnego majątku. W świetle powyższych rozważań zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zawarta umowa o dożywocie ma charakter odpłatny i dokonał prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 P.p.s.a.