II OSK 1515/13

Dnia 27 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Y. K. i V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2528/12 w sprawie ze skargi Y. K. i V. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2528/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę Y. K. i V. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zarząd Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy decyzją z [...] grudnia 2011 r. wymierzył Y. K. i V. K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa - brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 138 cm, rosnącego na terenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], stanowiącej własność D. F. V. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do SKO w Warszawie. SKO w Warszawie – po rozpoznaniu odwołania – decyzją z [...] sierpnia 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z postanowieniami art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm., dalej Uop) jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie drzew i krzewów rosnących na terenach miast i wsi (poza wyjątkami wynikającymi z ust. 6 tego przepisu) jest obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, którego brak skutkuje wymierzeniem kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 Uop. Organ odwoławczy stwierdził, że nie było wątpliwości, iż drzewo zostało usunięte bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu oględzin z 16 marca 2010 r. wynika, że pełnomocnik właściciela nieruchomości − V. K. − ściął drzewo na polecenie właściciela nieruchomości, tj. D. F., bowiem drzewo to kolidowało ze swobodnym wjazdem na posesję. Z protokołu wynika ponadto, że V. K. jest obywatelem Izraela, przebywa w Polsce od 2008 r. i nie jest mu znane polskie prawo, a tym samym nie miał świadomości, że na wycięcie drzewa konieczne jest uzyskanie zezwolenia. Protokół został przez stronę podpisany i nie wynika z niego, aby wnosiła ona jakiekolwiek uwagi do jego treści. Według organu V. K., jako posiadacz nieruchomości, przed wycięciem drzewa obowiązany był wystąpić do uprawnionego organu o wydanie zezwolenia w tej kwestii. Bez znaczenia więc pozostaje okoliczność, czy działał on na zlecenie właściciela nieruchomości, w związku z czym organ I instancji prawidłowo określił podmiot zobowiązany do uiszczenia kary. Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii znajomości przez skarżącego języka polskiego, SKO w Warszawie podkreśliło, że wszystkie pełnomocnictwa w niniejszej sprawie udzielone zostały w języku polskim, ponadto V. K. osobiście odebrał zawiadomienie z 1 marca 2010 r. o terminie oględzin nieruchomości, jak również osobiście wziął w nich udział. Z akt sprawy nie wynika, aby strona zgłaszała w tej kwestii jakiekolwiek wnioski, jak również, aby uczynił to jej profesjonalny pełnomocnik, który 11 lipca 2011 r. zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, nie wnosząc żadnych uwag bądź wniosków. Mając zaś na uwadze zarzut dotyczący braku powołania biegłego w celu zweryfikowania istotnych okoliczności związanych z dokonaniem pomiaru pnia usuniętego drzewa, wskazano, że organ I instancji dokonał pomiaru zgodnie z przepisami Uop. Z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że pień drzewa nie został wykarczowany, a zatem prawidłowo obliczono obwód pnia niezbędny do ustalenia opłaty. SKO w Warszawie stwierdziło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji narusza przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie podejmowania decyzji organu odwoławczego – tekst. jednol. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.). Mając na uwadze, że kwestia zaliczenia terenu do terenów zieleni ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości kary z tytułu wycięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, a także fakt, iż na podstawie akt sprawy nie sposób uznać, że zaliczenie to nie nastąpiło w sposób całkowicie dowolny, Kolegium doszło do przekonania, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie wyjaśniając powyższej kwestii, co uzasadniło zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Y. K. i V. K. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu, że skarżący posiadali legitymację do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa bez zweryfikowania i odniesienia się w tym zakresie do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i sprawdzenia tego, czy w dacie usunięcia drzewa skarżący byli posiadaczami nieruchomości, którzy wykazaliby tytuł do nieruchomości, oraz czy tytuł ten byłby wystarczający do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 i art. 138 § 2 K.p.a. przez brak odniesienia się wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a wyrażające się w niezweryfikowaniu i niewskazaniu czy skarżący władają w mowie i piśmie językiem polskim, czy skarżący byli w stanie zrozumieć pouczenia o przysługujących im prawach i obowiązkach, czy organ zapewnił podczas oględzin drzew z 16 marca 2010 r. udział tłumacza, a przy ustaleniu, że tłumacz nie brał udziału w oględzinach brak ustalenia, w jaki sposób zostały przetłumaczone wyjaśnienia skarżącego; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 84 i art. 138 § 2 K.p.a. przez dokonanie oceny o prawidłowości pomiaru pnia usuniętego drzewa wyłącznie na podstawie zdjęć, podczas gdy tylko biegły lub biegli są w stanie ocenić prawidłowość dokonania takich czynności, gdyż posiadają wiadomości specjalne. SKO w Warszawie – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia – wbrew twierdzeniom skarżących - nastąpiło z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz zasad postępowania dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a nadto bez naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. SKO w Warszawie wydając zaskarżoną decyzję miało na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona była możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ odwoławczy wskazał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w zakresie istotnym do podjętego rozstrzygnięcia, czyli wszechstronnie. Organ I instancji bez wyjaśnienia i bez oparcia w materiale sprawy oraz uzasadnienia, zaklasyfikował teren położony w Ursusie przy ul. [...] do tzw. "terenów zieleni". Tymczasem wyjaśnienie sprawy w tym zakresie, a w dalszej konsekwencji przekonanie stron do prawidłowości i zasadności poczynionych w tym względzie ustaleń w uzasadnieniu podjętej decyzji, ma istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana bowiem klasyfikacja wpłynęła na 100 % zwiększenie wysokości kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Oznacza to, iż zostało także wykazane spełnienie drugiej przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wojewódzki odnosząc się do argumentacji skargi, iż niesporne jest, że V. K. był posiadaczem nieruchomości, wskazał że skarżący przyznał że ściął drzewo. W sprawie nie kwestionowano tych ustaleń dowodowych. Nie uznano także za trafne zarzutów odnośnie braku znajomości stron języka polskiego, jak również braku powołania biegłego. Na zakończenie sąd I instancji zauważył z urzędu, że uchybieniem, którego dopuścił się organ I instancji, był brak zawiadomienia osób będących stronami postępowania w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 K.p.a.), natomiast samej skarżącej o oględzinach nieruchomości, na której doszło do wycięcia drzew (art. 79 § 1 K.p.a.). Niemniej uchybienia te potraktował, jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że o prawie wynikającym z treści art. 10 § 1 K.p.a. strony zostały zawiadomione prawidłowo i skarżący podczas przeprowadzania oględzin, jako władający działkami [...] i [...], oświadczył że jest sprawcą wycinki. Skargą kasacyjną Y. K. i V. K., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli w całości ww. orzeczenie, sądowi I instancji zarzucili naruszenie przepisu art. 134 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez nieprawidłową realizację ustawowego obowiązku kontroli legalności decyzji organu i niedostrzeżenie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ przepisu art. 89 ust. 3 Uop poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przykładowe orzeczenia WSA we Wrocławiu o zastosowaniu przepisu art. 89 ust. 3 Uop w przypadku braku kłody na miejscu ścięcia drzewa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zagadnienie to powinno zostać rozważone przez sąd I instancji z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem, z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynikają dwie przesłanki, które spełnione łącznie uprawniają organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: 1. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w tej sprawie sąd I instancji prawidłowo uznał, że istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że nie zostały wyczerpująco wyjaśnione okoliczności zaklasyfikowania przez organ I instancji terenu położonego w Ursusie przy ul. [...] do tzw. "terenów zieleni". Wyjaśnienie sprawy w tym zakresie, a w dalszej konsekwencji przekonanie stron do prawidłowości i zasadności poczynionych w tym względzie ustaleń w uzasadnieniu podjętej decyzji, miało istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i będzie miało wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej. Skoro przedmiotem kontroli sądu I instancji – na co już wyżej zwrócono uwagę – była decyzja organu odwoławczego, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.), oznacza to, że niniejsza sprawa, nie została przez organ II instancji merytorycznie rozstrzygnięta. Wobec tego wszelkie rozważania dotyczące niezastosowania w tej sprawie przepisu prawa materialnego tj. art. 89 ust. 3 Uop należy uznać za przedwczesne. Z tych względów zarzut naruszenia powyższego przepisu przez jego niezastosowanie był chybiony. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 134 Ppsa nie poddaje się kontroli. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach Ppsa, jednym z elementów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 Ppsa). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi, albowiem nie wskazano na czym ma polegać naruszenie przepisu art. 134 Ppsa, mające z kolei polegać na "nieprawidłowej realizacji ustawowego obowiązku kontroli legalności decyzji". Dodać należy, iż cyt. art. 134 Ppsa dzieli się na dwa paragrafy, stanowiąc odpowiednio, że: "§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać, które zostały wadliwie skonstruowane, skoro w skardze kasacyjnej nie nawiązano w żaden sposób do treści przepisu, który miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem, jak również nie wskazano precyzyjnie, której jednostki systematycznej przepisu, który miał być naruszony, zarzut dotyczy. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego "W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.