I SA/Wa 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi E.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. W. na postanowienie Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], hip. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent W. działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do czasu ustalenia przez sąd następców prawnych współwłaścicielek tej nieruchomości tj. J. N. i J. (z A.) B. oraz wezwał K. O., I. S. i M.W. do dostarczenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po spadkodawcach. Na postanowienie to zażalenie wniosła E. W. Po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, położona w W. przy dawnej ul. [...], hip. nr [...] objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21.listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości – przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20. marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony przez L. A. [...] listopada 1990 r. Następnie do wniosku przyłączyła się: - w dniu [...] listopada 1990 r. E. W. z domu A., - w dniu [...] stycznia 1991 r. M. B. z domu W. - w dniu [...] stycznia 1995 r. Z. T. oraz S. A. - spadkobiercy L. A., a dniu [...] sierpnia 2010 r. W. Z. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z [...] października 1948 r. współwłaścicielami nieruchomości hip. nr [...] byli: J. z A. B., M. A., J. N., A. N., O. N., Z. P., G. A. i L. A. A. N. zmarła [...] października 1965 r. natomiast O. N. zmarła [...] listopada 1997 r., co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy akty zgonu. Mając powyższe na uwadze Prezydent W. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. działając na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu ustalenia przez sąd następców prawnych współwłaścicielek tej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest konieczne jedynie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność uprzedniego przesądzenia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. W ocenie Wojewody [...] do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. wniosków byłych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości konieczny jest udział wszystkich stron postępowania. Nie jest bowiem wiadomo organowi pierwszej instancji (mimo podjętych działań), kto zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu Cywilnego wszedł w uprawnienia następców prawnych poprzednich właścicieli. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie i wezwał strony do podjęcia postępowania umożliwiającego dokonanie ustalenia zakresu podmiotowego sprawy. Wojewoda wskazał, że dopóki stosowne postanowienia sądu powszechnego lub notarialne poświadczenia dziedziczenia wskazujące domniemanych spadkobierców (art. 1025 § 2 Kodeksu Cywilnego) nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości lub aktem poświadczenia dziedziczenia, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ustalenie zaś spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem (wyrok WSA w Warszawie z 21.07.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 29/09). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że w sprawie występują podstawy do zawieszenia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że brak jest związku przyczynowego, opartego o przepis prawa pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, za jakie to organ I instancji uznaje rozstrzygniecie sądu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych stronach. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi mieć charakter otwarty, tj. nie może być przedtem prawomocnie przesądzona. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącej twierdzenie organu, że koniecznym dla ustalenia kręgu spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości, jest przedstawienie postanowień o nabycie spadku jest nieprawidłowe. Skarżąca przytoczyła tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 czerwca 2011roku w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 282/11, zgodnie z którą "Brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie notarialne poświadczenie dziedziczenia dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Brak wskazanych dokumentów nie stanowi przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu przed organem administracji." Skarżąca podniosła, że postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku mają charakter deklaratywny, a zatem nie jest konieczne oczekiwanie na wydanie postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku, a tym bardziej zawieszanie postępowania do czasu wydania przed sąd powszechny stosownych postanowień. Skarżąca podniosła, że z pisma z [...] sierpnia 2012 r. wynika kto jest spadkobiercą po J. B., zatem ewentualne postanowienie o nabyciu spadku będzie dokumentem potwierdzającym tę okoliczność. Wskazała, że w przedmiotowym postępowaniu nieznani są spadkobiercy O.N. oraz A. N. Nie udało się ustalić spadkobierców po tych zmarłych. Wobec tego do organu złożony został wniosek o ustanowienie kuratora na podstawie art. 30 § 5 kpa, który to wniosek nie został rozpatrzony przez organ, w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej, spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania. Pozwoliłoby to prowadzić postępowanie i podejmować dalsze kroki w celu wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nie zasadna. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne co do zasady stanowi kwestię materialnoprawną, zazwyczaj obejmującą ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Zagadnienie wstępne dotyczy kwestii prawnych, nie zaś faktycznych. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony, choć odnosi się do niego art. 28 kpa, jest przede wszystkim kategorią materialnoprawną. Otóż posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Sprawa, w której organ zawiesił postępowanie, dotyczy odszkodowania dochodzonego na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Regulacja ta dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu i prawnych następców właściciela. Tylko te podmioty mają przymiot strony (zgodnie z art. 28 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy) w postępowaniach dotyczących odszkodowania za nieruchomość warszawską. Natomiast z treści art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Rzeczywista treść art. 10 § 1 kpa wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Wprawdzie obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, jednakże trzeba odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś z osób powoduje, że nie można ustalić bezspornie podmiotów, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z 5 I 2012 r., I OSK 148/11, lex 1120598, którego wywody Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela). Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi, że nie jest to zagadnienie prejudycjalne. Wbrew twierdzeniom skargi, nie wystarczy samo wskazanie, że jest się następcą prawnym, ale należy to w sposób prawem przewidziany wykazać. Organ ustalając odszkodowanie nie może mieć wątpliwości, że ustala je na rzecz osoby, która należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych przyczyn Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 czerwca 2011 r. II Sa/Ke 282/11. Ponadto wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. I OSK 1531/11. Odnosząc się do stanowiska skargi, że wobec nieżyjących byłych współwłaścicielek nieruchomości A. i O. N. powinien być ustanowiony kurator na podstawie art. 30 § 5 kpa, wskazać należy, że działania, o jakich mowa w art. 30 § 5 kpa, dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 kpa dotyczy tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (por. A. Matan - komentarz do art. 30 k.p.a. w: G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Lex, 2010). W niniejszej sprawie problem spadku nieobjętego nie występuje. Ponadto jak wynika z aktów zgonu tych osób, A. N. nie żyje od 1965 r., wobec czego nie była stroną niniejszego postępowania. Natomiast O.N. zmarła w 1997 r. (a więc po złożeniu wniosku o odszkodowanie), jednakże wcześniej nie brała udziału w postępowaniu, gdyż strony nie miały wiedzy o sytuacji tej osoby (czy żyje czy też zmarła, a jeżeli zmarła, to kiedy). Sąd dostrzega, że pomimo iż postępowanie zostało zawieszone z uwagi na brak wykazania następstwa prawnego po J. N. i J. B., to brak jest także wykazania następstwa prawnego po A. i O. N. oraz po K. C. – spadkobiercy po Z. C. - współwłaścicielce nieruchomości. Jednakże nie zmienia to oceny, że zawieszenie postępowania co do zasady było prawidłowe, a organ może w każdym czasie zobowiązać do wykazania następstwa po pozostałych nieżyjących byłych właścicielach, czy też ich spadkobiercach. Dla zawieszenia postępowania z wyżej wskazanych przyczyn nie ma bowiem znaczenia, czy nie wykazane zostało następstwo po jednej, czy też kilku osobach. Podsumowując należy uznać, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa było konieczne. Z tych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 7,77 § 1 i 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, z mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.