II SA/Wa 1517/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Marcinkowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w [...] 1 stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz B. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] marca 2012 r. o odwołaniu B. R. ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na okoliczność dopuszczenia się przez dyrektora zaniedbań i uchybień w gospodarowaniu mieniem placówki, niewłaściwym gospodarowaniem funduszem świadczeń socjalnych i niewłaściwą polityką kadrową, co zgodnie z treścią § 201 ust. 1 i § 34 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 200l r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. nr 124, poz. 1359 ze zm.) dawało prawo odwołania. B. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi nieobiektywną ocenę pracy dyrektora, brak uwzględnienia interesu strony oraz marginalizowanie zasług skarżącego i pozytywnej oceny jego pracy, a także zarzucając brak tożsamości materiału sprawy będącego podstawą decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże istota rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wynika z zarzutów skargi. Przepisy regulujące status dyrektora zakładu poprawczego zostały uregulowane w przepisach § 17 i następnych rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 200l r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. nr 124, poz. 1359 ze zm.), które zostało wydane na podstawie art. 95 § 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 33, poz. 178 ze zm. Z analizy przepisów art. 95 wyżej wskazanej ustawy oraz rozporządzenia wynika, iż Minister Sprawiedliwości tworzy i sprawuje nadzór zwierzchni nad schroniskami dla nieletnich i zakładami poprawczymi. Organem zakładu poprawczego jest, jego dyrektor. Stanowisko to może być powierzone na okres 5 lat przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który spełnia cechy wyszczególnione w § 18 rozporządzenia i został wyłoniony w drodze konkursu (§ 19). W ramach swoich uprawnień (art. 95 ustawy) Minister Sprawiedliwości powierza (§ 20 rozporządzenia ) stanowisko dyrektora zakładu poprawczego i w każdym czasie może dokonać odwołania dyrektora zakładu przed upływem kadencji, w razie stwierdzenia zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska, zgodnie z treścią § 201 ust. 1 rozporządzenia. Zarówno ani przepisy ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich ani przepisy wyżej wskazanego rozporządzenia nie wskazują czy nawiązany w drodze aktu powierzenia stosunek jest stosunkiem administracyjno-prawnym czy stosunkiem z prawa pracy. Przepisy te także nie wskazują w jakiej formie decyzji administracyjnej, czy oświadczeń woli nawiązuje oraz rozwiązuje ten stosunek. W swoich dodatkowych pismach oraz stanowiskach procesowych zarówno organ jak i pełnomocnik skarżącego poza wskazaniem na przepisy § 19 i nast. omawianego rozporządzenia i twierdzeniem, iż strony niniejszego sporu łączył stosunek administracyjny nie potrafiły wyjaśnić istoty tego stosunku ani żadnych problemowych kwestii dotyczących niniejszej sprawy. Historycznie rzecz ujmując, gdy była uchwalana ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich, kierowano się zasadą istotnego podobieństwa funkcji ówczesnego stanowiska dyrektora szkoły i dyrektora zakładu poprawczego. Stąd też do dziś pozostało podobieństwo w nazewnictwie aktu powierzenia stanowisk dyrektora szkoły i dyrektora zakładu poprawczego (porównaj art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Obecnie podobieństwa te nie są już tak transparentne. Wobec pełnienia przez terytorialne organy samorządowe funkcji organów założycielskich, co do szkół, zgodnie z ustawami o systemie oświaty oraz o samorządzie gminnym, akty powołania (powierzenia) i odwołania dyrektora szkoły muszą posiadać formę uchwał organów samorządowych, co nakłada specyficzny sposób kontroli tych aktów, sprawowany przez sądownictwo administracyjne z wyłączeniem sądów powszechnych. Tymczasem regulacja zawarta w art. 95 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich i w omawianym rozporządzeniu wskazuje na nadzór organu państwowego – Ministra Sprawiedliwości, zatem oceny czym jest akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego należy szukać w istocie nawiązanego przez ten akt stosunku i podobieństw z innymi tego typu aktami i stosunkami. Najbardziej powszechnym stosunkiem (poprzez identyczne sposoby i warunki nawiązywania jak i odwoływania) jest tu stosunek powołania, opisany w rozdziale III, dział 1, art. 68 i nast. Kodeksu pracy. Porównując przedmiotowy stosunek, wyżej wskazanym uwypuklają się znaczne podobieństwa, a ściślej identyczności. Oba te stosunki wymagają przeprowadzenia konkursów, przewidują ściśle wskazany okres trwania danego stosunku oraz cechują się identycznym sposobem rozwiązywania tego stosunku przed upływem kadencji. Wystarczy w powyższym zakresie dokonać zestawienia treści art. 68, art. 681 oraz art. 70 Kp z treścią § 19, § 20 i § 201 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich. Powyższe wskazuje, iż akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego jest w istocie aktem powołania, a zatem aktem rodzącym nawiązanie stosunku pracy na czas określony, zgodnie z treścią art. 69 Kp. Zważyć tu także należy, iż czynności prawnych nie należy oceniać wyłącznie po ich nazwie, ale po intencjach stron tych czynności i wyniku jaki miał zostać osiągnięty poprzez daną czynność. Sama nazwa "powierzenie" danego stanowiska pozostaje niezdefiniowana w omawianym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Brak tu także wskazania odrębności dla powstałego w taki sposób stosunku w porównaniu ze stosunkiem powołania regulowanym w Kp. Jeżeli akt powierzenia stanowiska dyrektora zakładu poprawczego miałby kreować stosunek służbowy, to rozporządzenie powinno wskazywać na konkretną służbę do której można by ten stosunek przypisać. Powinny być uregulowane prawa osoby zwalnianej, tu zwłaszcza, czy przysługuje jej prawo powrotu do służby w przypadku uchylenia aktu odwołania i w jakiem zakresie, w przypadku uchylenia aktu odwołania, należy się jej uposażenie za czas faktycznego pozostawania poza służbą itp. Nadto, co jest tu bardzo istotne, rozporządzenie powinno określać formę aktu powołania, jako decyzję administracyjną. Nie można wydać decyzji bez wyraźniej podstawy prawnej do jej wydania. Natomiast w takiej sytuacji, gdy uregulowano jedynie podmiot władczy, zakres obowiązków osoby powołanej i jej funkcję, można wydać akt powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Usytuowanie niniejszego aktu powierzenia jako jednoznacznego z aktem powołania rozwiewa powyższe wątpliwości, albowiem wszystkie te wątpliwości reguluje Kodeks pracy. Okoliczności powyższe przemawiają, przeciwko uznaniu charakteru administracyjno – prawnego stosunku nawiązanego w drodze aktu powierzenia danego stanowiska skarżącemu. Za powyższym stwierdzeniem przemawia ścisłe uregulowanie w Kodeksie pracy uprawnień osoby odwołanej ze stanowiska w trybie art. 70 (tu charakterystyczna niemożność domagania się przywrócenia do pracy) przy jednoczesnym braku podobnych uregulowań, zawartych w omawianym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Administracyjno-prawnego stosunku służbowego nie sposób domniemywać. Musi on nie tylko wynikać z konkretnego aktu powołania na dane stanowisko, ale nadto wiązać się ściśle z daną pragmatyka służbową, z uregulowaną hierarchią podległości służbowej. Natomiast dla nawiązania stosunku pracy na zasadzie aktu powołania, wystarcza sam akt, jeżeli spełnia warunki powołania opisane w art. 68 i nast. Kp. Natomiast jeżeli żaden przepis szczególny nie przekazuje sprawy cywilnej (w znaczeniu materialnym) do kompetencji organu administracji, to podlega ona rozpoznaniu przez sąd powszechny. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Sprawiedliwości powierzył skarżącemu – B. R., na podstawie § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich, stanowisko dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w [...] Sam fakt nazwania aktu powierzenia decyzją, nie przesądza powstania administracyjno-prawnego stosunku służbowego. Okoliczność wadliwego zastosowania dla tej czynności formy decyzji administracyjnej nie niweczy skuteczności tego aktu w sferze prawa pracy, jako aktu powołania. Akt ten spełnia przesłanki warunkujące uznanie go za akt powołania w rozumieniu art. 68 § 1 Kp (stosunek nawiązuje się przypadkach określonych w odrębnych przepisach – tu przepisy § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia) i w rozumieniu art. 68 § 2 Kp (wskazano określony czas trwania danego stosunku) a także w rozumieniu art. 681 Kp (akt był poprzedzony konkursem). Aktem tym nawiązany został stosunek pracy powołania skarżącego na stanowisko dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w [...] Również decyzja z dnia [...] marca 2012 r. odwołująca skarżącego z powyższego stanowiska spełnia wszystkie cechy aktu odwołania, określonego w art. 70 Kp. Fakt nazwania aktu odwołania decyzją, nie przesądza o tym, że czynność ta była aktem odwołania ze stanowiska, w rozumieniu prawa pracy. Czynności powołania i odwołania mimo nadania im nieprawidłowej formy decyzji, stanowią w rozumieniu przepisów art. 68 - 70 Kp czynności powołania i odwołania. Właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od aktu odwołania z dnia [...] marca 2012 r. był właściwy dla miejsca pełnienia pracy Sąd Pracy, a nie Minister Sprawiedliwości, a przepisami procesowymi do rozpatrzenia tej sprawy przepisy Kodeksu postępowania cywilnego a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dokonując merytorycznej kontroli przyczyn odwołania (do czego nie jest w tej sprawie uprawniony), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2012 r. Zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 7 Kpa, albowiem środek odwoławczy od aktu odwołania rozpoznał organ administracyjny zamiast Sąd Pracy i przy zastosowaniu niewłaściwej ustawy proceduralnej do rozpoznania tej sprawy. Powyższa sytuacja pozwala na uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2012 r. jako decyzji nieistniejącej (non existens) w polskim systemie prawa administracyjnego. Taka kwalifikacja wady kwalifikowanej wydaje się tu właściwsza, niż wskazanie na wady określone w art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 Kpa, które w zasadzie powinny odnosić się do zagadnień możliwych do rozstrzygania w trybach Kpa. Takie rozstrzygniecie jest tu konieczne i jedynie możliwe dla wyeliminowania powyższej, wadliwej decyzji z obrotu prawnego i w efekcie umożliwienia Sądowi Pracy rozpoznania środka odwoławczego B. R. (pozwu) od aktu odwołania go przez Ministra Sprawiedliwości z dniem [...] marca 2012 r. ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego i Schroniska dla Nieletnich w [...], pod warunkiem przywrócenie terminu do złożenia tego pozwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.