II SAB/Po 93/12

Dnia 12 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. A. i R.A. na bezczynność "A" Sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od "A" Sp. z o.o. [...] na rzecz skarżących kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r., znak L.dz. [...], R. i R. A. zwrócili się do przedsiębiorstwa energetycznego "A" w P. o przekazanie im w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji, będących podstawą lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, przebiegających przez należącą do nich nieruchomość – działek o nr [...], [...] i [...] położnych w D. W odpowiedzi z dnia 22 września 2011 r., znak [...] , przedsiębiorstwo energetyczne "A" (dalej: "przedsiębiorstwo "A") wyjaśniło, że nie jest organem administracji rządowej ani samorządowej, wobec czego nie znajdują w odniesieniu do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071). Wspomniane przedsiębiorstwo energetyczne podkreśliło zarazem, że nie jest zobowiązane do udzielenia żądanej informacji. Zwłaszcza, że dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. skarżący wnieśli ponownie o udostępnienie kserokopii żądanych dokumentów lub ich oznaczenie przez wskazanie organu wydającego, znaku oraz daty wydania, pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność organu. Jednocześnie wskazano, iż stanowisko przedsiębiorstwa "A", że przedsiębiorstwo przesyłowe nie było zobowiązane do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi z dnia 20 marca 2012 r., przedsiębiorstwo "A" wyjaśniło, że nie prześle żądanych kserokopii, jednak w miarę możliwości udostępni je skarżącym, ale wyłącznie w swojej siedzibie i po uprzednim ustaleniu terminu z właściwym pracownikiem. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. R. i R. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przedsiębiorstwa "A", polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że spółka jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W dalszej części uzasadnienia podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2012 r. przedsiębiorstwo energetyczne "A" wniosło o jej oddalenie albo o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu przedsiębiorstwo energetyczne "A" przedstawiło opisany powyżej stan faktyczny, dodając zarazem, że w wyniku podjętych działań udało się ostatecznie odnaleźć dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji oraz budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych. Dlatego w dniu 11 grudnia 2012 r. udzielono skarżącym żądanej przez nich informacji, co usunęło ewentualny stan bezczynności. Tym bardziej, że już wcześniej poinformowano pełnomocnika R. i R. A. o możliwości zapoznania się z interesującą ich dokumentacją w siedzibie przedsiębiorstwa. Ponadto wspomniane przedsiębiorstwo energetyczne wskazało, że skarga zasługuje na oddalenie. Zdaniem przedsiębiorstwa "A", w toku postępowania skarżąca wielokrotnie podkreślała, że żądanie uzyskania informacji publicznej jest oparte jedynie na jej interesie prywatnym zmierzającym do wytoczenia przedsiębiorstwa "A" postępowania sądowego. Nie wnioskowano więc o udostępnienie informacji dotyczącej "sprawy publicznej". Wyjaśniono również, że zgodnie z art. 1 ustawy informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie i o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treść aktów administracyjnych. W katalogu powyższym brak jest zatem kategorii "wszelkie posiadane dokumenty". Oznacza to, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które po pierwsze mają charakter dokumentu publicznego, a po drugie, które możliwe są do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie ustawy nie można więc, zdaniem "A", oceniać żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii elektroenergetycznych". Ponadto prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne tylko dla interesu publicznego, a nie prywatnego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na brak w sprawie warunku koniecznego, a mianowicie interesu publicznego i waloru sprawy publicznej. Żądane dokumenty nie dotyczą sprawy publicznej, a interesu prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe należało umorzyć. Na wstępie trzeba zauważyć, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego "A". Żądanie skarżących zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżący wnieśli bowiem o przekazanie im kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce nr [...] w D., dla których Sąd Rejonowy w T. Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz na działce nr [...] i [...] dla których Sąd Rejonowy w T. Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego wymienionych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one w szczególności zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy także zaznaczyć, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżących składały się bowiem z jedynie prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Dlatego przedsiębiorstwo "A" nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżących w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Niemniej, w odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2012 r. wspomniane przedsiębiorstwo wskazywało, że udzielenie informacji prowadziłoby do naruszenia jego gospodarczych interesów. Trzeba wobec tego zauważyć, że istotnie prawo do uzyskania informacji publicznej ulega zgodnie z art. 5 powołanej ustawy ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy zatem uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, a przedsiębiorstwo "A" było podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo z dnia 5 marca 2012 r., w którym wskazano na możliwość zapoznania się z żądanymi informacjami, ale w formie niezgodnej z wnioskiem skarżących. Dlatego należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne "A" pozostawało w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć trzeba, iż żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącym przy piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r., a więc przed dniem rozpoznana skargi przez sąd. Ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdził, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia. nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżących informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżących z dnia 22 sierpnia 2011 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego "A" trwająca ponad rok wynikała z przekonania spółki, że udzielając stronie odpowiedzi pismem z dnia 22 września 2011 r., iż nie uznaje się za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a następnie pismem z dnia 20 marca 2012 r., iż umożliwi zapoznanie się z żądaną informacją w siedzibie spółki, załatwił sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II. sentencji wyroku. Sąd nie badał czy w sprawie zachodziła przewlekłość postępowania albowiem reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wyraźnie wskazał w skardze, iż skarży wyłącznie bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a nie przewlekłość w jego postępowaniu, jak również już po udostępnieniu żądanej informacji publicznej nie kierował do Sądu jakichkolwiek pism, z których mogłaby wynikać zmiana bądź rozszerzenie przedmiotu zaskarżenia z bezczynności, także na przewlekłość postępowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Ze sposobu sformułowania przez ustawodawcę odpowiednich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 54 § 1 i 3 , art. 149 § 1 p.p.s.a.), w tym w szczególności z wskazania, że przedmiotem zaskarżenia może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyprowadzić można natomiast wniosek, iż z jednej strony ustawodawca odróżnia bezczynność organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, a z drugiej, iż pozostawia stronie prawo wyboru czy chce ona zaskarżyć bezczynność organu, przewlekłość prowadzenia postępowania, czy też obie te wadliwości w działaniu organu jednocześnie. Na podstawie zaś art. 201 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd zasądził od "A" na rzecz skarżących kwotę 357 zł (100 zł – wpis od skargi, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt III. sentencji wyroku).