I OSK 1949/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 469/11 w sprawie ze skargi J. F. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 469/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. F. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] Wschodniego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. F. i K. S. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Aktem notarialnym z dnia 16 listopada 1988 r. Rep. A nr 111-5095/88 Skarb Państwa nabył od M. M. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczone jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 4,3399 ha. Zgodnie z postanowieniem z dnia 27 stycznia 1997 r. sygn. akt IV Ns II 45/97 Sądu Rejonowego w Łodzi, spadek po M. M. nabyły K. S. i J. F. po ½ części każda z nich. Pismem z dnia 9 maja 2008 r. Prezydent Miasta L. zawiadomił J. F. i K. S. o zamiarze zbycia części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz o przysługującym im prawie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, z pouczeniem, że po bezskutecznym upływie terminu uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (art. 136 ust. 5 u.g.n.). W odpowiedzi na wskazane zawiadomienie, K. S. i J. F. dnia [...] r. wniosły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] r.) Starosta L. Wschodni (dalej Starosta) odmówił zwrotu ww. nieruchomości, z uwagi na złożenie wniosku przez K. S. po terminie. Jak wskazał Starosta, zawiadomieniem z 9 maja 2008 r. Prezydent Miasta L. poinformował J. F. i K. S. o zamiarze zbycia części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i o przysługującym im prawie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, z pouczeniem, że po bezskutecznym upływie terminu uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowe zawiadomienie K. S. doręczono dnia 15 maja 2008 r., a J. F. z uwagi na awizo dnia 2 czerwca 2008 r. Termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez K. S. upłynął w dniu 15 sierpnia 2008 r., a przez J. F. w dniu 2 września 2008 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. F. wskazała, że "odmowa zwrotu nieruchomości w stosunku do mojej osoby (jako jednej z uprawnionych osób) tylko na podstawie wygaśnięcia tego roszczenia w stosunku do innej z takich osób (którą w przedmiotowej sprawie jest moja siostra) jest krzywdząca i sprzeczna z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości". Również K. S. odwołała się od decyzji Starosty. Po rozpatrzenia ww. odwołania Wojewoda L. (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Organ odwoławczy wskazał, Starosta błędnie wskazał jako datę doręczenia J. F. dzień 2 czerwca 2008 r., gdy w istocie doręczono J. F. zawiadomienie w sposób określony w art. 44 k.p.a. dnia 29 maja 2008 r. K. S wniosła stosowne podanie po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia. K. S. przyznała, że "nie była w stanie złożyć wniosku w terminie" i złożyła wniosek do protokołu rozprawy administracyjnej o przywrócenie terminu do wystąpienia z podaniem o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. Wschodni wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia powyższego terminu, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę L. decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 994/09 odrzucił skargę K. S. Wojewoda wyjaśnił, że termin wskazany w art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości ([j.t.] Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), to termin materialnoprawny i nie może on być przywrócony na podstawie art. 58-59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc niemożliwe jest wydanie pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, mimo że jedna ze spadkobierczyń byłej właścicielki terminu dochowała, gdyż nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. Żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub części organ może orzekać. Zdaniem Wojewody, uwzględnienie przez organ wniosku wyłącznie J. F. prowadziłoby do wydania orzeczenia rozstrzygającego o udziale we współwłasności nieruchomości, co jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. i J. F. podtrzymały dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153., poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub spadkobiercy. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ale jednocześnie podniósł, że jest to brak usuwalny i organ administracji jest obligowany wezwać składającego wniosek o jego uzupełnienie. Uzupełnienie wniosku może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców albo też upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych. Dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia do wydania decyzji odmownej (wyrok NSA z 5.1.2001 r., IV SA 2217/1998, Lex nr 53398; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2005 r., I SA/Wa 382/2004 Lex nr 189027; Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005 r., s. 440). Sąd I instancji uznał, że jeżeli jedna z osób uprawnionych nie wystąpi z wnioskiem w terminie 3 miesięcy, a zrobi to w późniejszym terminie z osobą, której termin ten nie upłynął, to tym samym skutecznie wyrazi wolę odzyskania nieruchomości. Analogicznie w przypadku gdy wszyscy współwłaściciele wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a choć jednemu z nich termin ten nie upłynął, to wniosek złożony jest skutecznie, w terminie. Z jednej strony mamy wolę wszystkich osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, z drugiej zaś nie dochodzi do naruszenia uprawnień osób (osoby), których uprawnienie nie wygasło. Upływ terminu 3 miesięcznego z ust. 5 art. 136 u.g.n. następuje więc w terminie 3 miesięcy, liczonych od ostatniego z doręczeń dokonanych osobom uprawnionym do żądania zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto L., reprezentowane przez Prezydenta Miasta L. Zaskarżając wyrok, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 ust. 5 w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n., polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz J. F. i K. S. mimo, że tylko jedna z tych osób złożyła wniosek o zwrot nieruchomości z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 136 ust. 5 u.g.n. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przypadku gdy istnieje kilka osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, do skutecznego złożenia wniosku wystarczy zachowanie przynajmniej przez jedną z tych osób 3-miesięcznego terminu, liczonego od dnia otrzymania przez nią zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ zaznaczył, że ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia sytuacji, w której wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składany jest przez jedną osobę, będącą poprzednim właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą oraz przez kilka osób, którym łącznie przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości. W związku powyższym według organu należy przyjąć, że gdy uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości przysługuje kilku osobom, wymóg zachowania 3 - miesięcznego terminu i związany z naruszeniem tego terminu skutek dotyczy każdej z uprawnionych osób. Uchybienie przez którąkolwiek z osób terminu do złożenia wniosku winno skutkować odmową zwrotu nieruchomości wobec wszystkich osób, ponieważ niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie jedynie udziałów w prawie własności. Zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 136 ust. 5 u.g.n. jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. Dopuszcza ona do orzekania o zwrocie nieruchomości na rzecz osób, których uprawnienie wygasło, w przypadku gdy przyłączy się do wniosku innej uprawnionej osoby, która złożyła ww. wniosek w terminie. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej punktem 1 i 2, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 ust. 5 w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionej podstawy zaskarżenia. W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeżeli po otrzymaniu zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n., jedynie niektórzy współwłaściciele nieruchomości lub część ich spadkobierców, złoży wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, należy przyjąć, że nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (G. Bieniek w: G. Bieniek (red.), A. Hopper, Z. Marmaj, E. Mzyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000 s. 169, 170; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2011 s. 362, uw. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej ma charakter roszczenia konstytucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 19.5.2011 r., I SA/Wa 2531/10, LexPolonica nr 2807688). Skoro wywłaszczenie jest ingerencją w sferę konstytucyjnej zasady ochrony własności i dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo, to nie zrealizowanie celu wywłaszczenia niweczy potrzebę takiej ingerencji. Przepisy art. 136 i 137 u.g.n. muszą być interpretowane ściśle, bez jakichkolwiek odstępstw. Taka ocena roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy braku realizowania celu wywłaszczenia, nie może być ograniczana przez ustawodawcę zwykłego, jak i organy stosujące prawo. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli o zwrot nieruchomości, jest brakiem usuwalnym i rzeczą organu będzie wezwanie składającego wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowaniu w imieniu pozostałych (E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 800 uw. 1; s. 803-804 uw. 8). Z tychże względów wykładnia art. 136 ust. 5 w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, okazała się być prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie trzymiesięcznym, określonym w art. 136 ust. 5 u.g.n. przez jedną z dwu współspadkobierczyń – J. F. (okoliczność bezsporna) i złożenie wniosku przez drugą ze współspadkobierczyń – K. S. – po upływie trzymiesięcznego terminu, doprowadziło w rezultacie do skutecznego złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkie uprawnione osoby, określone w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., co zapobiegło wygaśnięciu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wobec wszystkich współspadkobierców (art. 136 ust. 5 u.g.n.). Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 p.p.s.a.).