II GSK 161/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/11 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Ś." Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1512/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Ś." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 stycznia 2011 r. w przedmiocie rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami została doręczona Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej "Ś." Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: NZOZ, skarżący) za pośrednictwem poczty dnia 12 stycznia 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji skierowane do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostało wniesione przez skarżącego dnia 12 stycznia 2011 r. za pośrednictwem organu I instancji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził wniesienie powyższego odwołania z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji została doręczona skarżącemu dnia 12 stycznia 2011 r., a odwołanie od tej decyzji złożono w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ także dnia 12 stycznia 2011 r., to jest przed wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. W ocenie Prezesa NFZ ustawowy termin do wniesienia odwołania rozpoczynał się dla strony w dniu 13 stycznia 2011 r., a mijał dnia 19 stycznia 2011 r. co wynika z art. 57 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). W skardze do Sądu NZOZ zarzucił decyzji z dnia [...] maja 2011r. naruszenie art. 57 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie odwołania w dniu doręczenia decyzji jest złożeniem odwołania z uchybieniem terminu. Wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skarżący podniósł, że nie można zgodzić się z Prezesem NFZ, że decyzja organu I instancji z dnia 11 stycznia 2011 r. w dniu 12 stycznia 2011 r. nie weszła do obrotu prawnego, bowiem 11 stycznia decyzja ta została zamieszczona na oficjalnej stronie internetowej organu. Odwołanie zostało zatem wniesione z zachowaniem liczonego od tej daty siedmiodniowego terminu. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei w myśl art. 129 § 3 k.p.a. przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu art. 154 ust. 3, 4, 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) jest przepisem szczególnym o jakim mowa w art. 129 § 3 k.p.a. Treść art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Przepis ten wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. W ocenie Sądu doręczenie decyzji stronie niewątpliwie oznacza wprowadzenie przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Nietrafna – zdaniem Sądu – jest sugestia Prezesa NFZ, że złożenie wzmiankowanego odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło przedwcześnie, tj. przed wprowadzeniem tej decyzji do obrotu prawnego. A zatem odwołanie zostało złożone po doręczeniu stronie decyzji organu I instancji a przed upływem terminu do jego wniesienia, co oznacza, że nie istniała przesłanka do stwierdzenia uchybienia terminu na podstawie na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu wydanie przez Prezesa NFZ w rozpatrywanej sprawie decyzji zamiast postanowienia, a także powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 134 ust. 6 k.p.a. zamiast art. 134 k.p.a. było oczywiście wadliwe jednakże nie w stopniu o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o pozostający w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa sposób obliczania biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ, poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 129 § 3 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Prezes NFZ nieprawidłowo obliczył bieg terminu do wniesienia odwołania i nie wliczył do jego biegu dnia, w którym decyzja została doręczona stronie, pomimo tego, iż Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. do biegu terminu nie wlicza się dnia zdarzenia, czyli dnia, w którym decyzja została stronie doręczona, albowiem zgodnie z tym przepisem, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a regulacja szczególna art. 154 ustawy o świadczeniach w szczególności nie normuje innego sposobu obliczania terminu liczonego w dniach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NFZ stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy norma art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach znosi lub zmienia zasadę wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że termin określony w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach jest terminem określonym w dniach, natomiast przepis ten nie reguluje w ogóle sposobu obliczania biegu tego terminu, wobec czego uzasadnionym jest zastosowanie do obliczenia biegu terminu normy art. 57 § 1 k.p.a., skoro do postępowania opisanego w art. 154 ustawy o świadczeniach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu sposób obliczania terminu ustalony przez Sąd I instancji jest mniej korzystny dla samej strony. Jeżeli bowiem bieg terminu rozpoczyna się w dniu doręczenia/otrzymania decyzji, czyli w dniu czynności, to dzień ten wlicza się do biegu terminu, a jeżeli strona otrzymuje decyzję pod koniec dnia, to w praktyce ma mniej czasu na opracowanie i wniesienie odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności określenia ram prawnych, w granicach których rozstrzygana jest sprawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Ś." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach określa termin do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału Funduszu uwzględniającej lub oddalającej odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawca wnosi odwołanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Według stanowiska Prezesa NFZ przedstawionego w zaskarżonej decyzji, które zanegował Sąd I instancji, termin ten ze względu na przedwczesność odwołania, nie został przez stronę zachowany. Strona skarżąca konsekwentnie utrzymuje natomiast, że odwołanie wniesione było z zachowaniem ustawowego terminu. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, podzielane zresztą przez obie strony postępowania, że w sprawie niniejszej, dotyczącej postępowania mającego na celu zawarcie umów ze świadczeniodawcami, wraz z wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia komisji otwiera się etap postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu organy NFZ wydają decyzje administracyjne. W tym postępowaniu w pierwszym rzędzie muszą być stosowane przepisy ustawy o świadczeniach, regulujące procedurę prowadzącą do zawarcia umów ze świadczeniodawcami w sposób szczególny, a w kwestiach nieuregulowanych, na mocy art.1 pkt 2) k.p.a., stosuje się przepisy k.p.a. W sprawie znajduje więc zastosowanie art. 57 § 1 k.p.a. dotyczący nieuwzględniania przy obliczaniu terminu dnia, w którym nastąpiło zdarzenie zapoczątkowujące bieg terminu, art. 134 k.p.a. nakazujący przed oceną zasadności odwołania, badanie jego dopuszczalności oraz terminowości, a także art. 129 § 2 i § 3 k.p.a. określający warunek dopuszczalności odwołania oraz termin ogólny do jego wniesienia (14 dniowy) i możliwość ustanawiania przez przepisy szczególne innych terminów do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej przepis szczególny tj. art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach przewiduje 7 dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, liczony od dnia otrzymania decyzji. Termin do wniesienia odwołania jest więc krótszy niż w k.p.a. (7 dni, zamiast 14 dni), ale zasada jego liczenia nie odbiega od k.p.a. Zdarzeniem, z którym ustawa wiąże początek biegu terminu jest otrzymanie decyzji przez stronę, co należy rozumieć jako jej doręczenie. Decyzja doręczona - otrzymana przez stronę jest decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Od decyzji, która weszła do obrotu prawnego służy odwołanie. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości, bowiem przed wejściem decyzji do obrotu prawnego odwołanie jest niedopuszczalne (por. B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 575). Odwołanie wniesione po upływie terminu do jego wniesienia jest odwołaniem wniesionym z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. termin obliczany w dniach oblicza się w taki sposób, że nie wlicza się do niego dnia, w którym nastąpiło zdarzenie zapoczątkowujące termin. Zdarzeniem, od którego należy liczyć termin do wniesienia odwołania jest doręczenie decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.), a na podstawie art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach - otrzymanie decyzji przez stronę. Przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania, tego dnia, zgodnie z zasadą ogólną, nie wlicza się. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 129 § 3 k.p.a. przepisy szczególne mogą regulować odmiennie długość terminu, a nie sposób jego obliczania. Decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Co do zasady decyzja I instancji, która weszła do obrotu prawnego, może być zaskarżona. Zatem odwołanie jest dopuszczalne od dnia otrzymania decyzji przez stronę (bo decyzja weszła do obrotu), a termin do jego wniesienia zaczyna biec od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Termin ten będzie zachowany, gdy strona wniesie odwołanie nie później niż 7 dnia, licząc od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Oznacza to, że strona może wnieść odwołanie w dniu otrzymania decyzji, gdyż jest ono dopuszczalne i ma na tę czynność, oprócz dnia doręczenia, 7 pełnych dni. Na tym właśnie polega zasada niewliczania dnia zdarzenia, które zapoczątkowuje termin, do biegu tego terminu. Termin liczy się bowiem w pełnych dniach, a dzień zdarzenia z istoty rzeczy nigdy nie byłby takim pełnym dniem. Wskazany sposób jest, wbrew wywodom kasatora, korzystny dla strony i chroni jej prawa, zaś na nieporozumieniu opiera się pogląd kasatora, że prawa te są uszczuplone. Nie jest trafnym stanowisko prezentowane przez Prezesa NFZ, że złożenie odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło przedwcześnie, przed wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Oznacza to, w realiach tej sprawy, że odwołanie od decyzji wniesione 12 stycznia 2011 r. uznać należało za wniesione w przewidzianym do tego terminie. Nadto zauważyć należy, iż stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy "stwierdza w drodze postanowienia" niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zd. 1), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (zd. 2). Sąd pierwszej instancji słusznie przy tym zauważa, że za utrwalony należy uznać pogląd, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 134 k.p.a., a kwestia ta pozostaje poza swobodnym uznaniem organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.