I OSK 2083/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 894/12 w sprawie ze skargi D. S. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 894/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi D. S. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany – uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. uznał st. sierż. D. S. winnym tego, że w dniu [...] października 2011 r. w godz. 21.18 do 22.31, pełniąc służbę na stanowisku referenta Zespołu do spraw Zabezpieczenia Lotniska Referatu Prewencji i Ruchu Drogowego Komisariatu Policji w Z. nie wykonał polecenia służbowego dotyczącego sposobu pełnienia służby i bez wiedzy i zgody dyżurnego Komisariatu Policji w Z. przebywał w tym czasie na terenie Terminala Międzynarodowego Portu Lotniczego w [...], w zamkniętym od wewnątrz na klucz pomieszczeniu służbowym przy wyłączonym świetle, przez co nie był widoczny w miejscu pełnienia służby i nie kontrolował miejsca zagrożonego, a tym samym zaniechał wykonywania czynności służbowej, czym naruszył dyscyplinę służbowa określoną w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 29 ust. 2 i § 30 ust. 1 i 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym (Dz. Urz. KGP Nr 15, poz. 119 ze zm.) i wymierzył mu karę nagany. W uzasadnieniu tego orzeczenia Komendant wskazał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko D. S. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że skarżący pełni służbę na stanowisku referenta Zespołu do Zabezpieczenia Lotniska Referatu Prewencji i Ruchu Drogowego Komisariatu Policji w Z. Zgodnie z zapisem w notatniku służbowym w dniu [...] października 2011 r. w godz. 20.00 do 8.00 miał pełnić służbę patrolową na terenie Z., a rejonem patrolowania miał być teren MPL [...]. Zadania do służby skarżącego wynikały z zadań do służby w cedule oraz z zadań stałych zawartych w załączniku nr 2 notatnika służbowego. Komendant wskazał, że zadania do służby zostały przekazane skarżącemu ustnie z uwagi na brak kart odpraw (ceduł). Organ podkreślił, że przekazane skarżącemu zadania doraźne związane były z zagrożeniem terrorystycznym. Patrol miał zwracać uwagę na osoby i pojazdy podejrzane, w tym z tzw. państw wysokiego ryzyka, dokonywania kontroli pojazdów wjeżdżających na teren Terminala Międzynarodowego Portu Lotniczego w [...] wraz z dokonywaniem kontroli bagażnika i przewożonych ładunków. Do zadań stałych zawartych na stronie 2 notatnika służbowego należało: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, kontrola przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną oraz obowiązujących w miejscach publicznych, zapobieganie wszelkim zachowaniom mogącym stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób lub mienia lub naruszających porządek publiczny itp. Komendant podniósł, że miejscem pełnienia służby miał być posterunek stały w MPL [...] Terminal Międzynarodowy przy Cargo, w notatniku zaś skarżącego zapisano, że miał to być teren Z. MPL [...]. Organ stwierdził więc, że odprawiający do służby nie dopilnował prawidłowego wpisu miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, zarówno rzeczowego w postaci nagrań z monitoringu, jak również osobowego w postaci zeznań świadków, Komendant uznał, że wynika z niego, iż skarżący przebywając w określonym w orzeczeniu przedziale czasowym nie wykonywał czynności służbowych wynikających z zadań stałych jak i doraźnych, przekazanych mu w czasie odprawy do służby. Z materiału tego wynika, ze w tym okresie przebywając w zamkniętym na klucz pomieszczeniu służbowym oglądał film na telefonie komórkowym. Zdaniem Komendanta trudno uznać, że w tym czasie funkcjonariusz korzystał z przerwy w służbie, w trakcie której mógł być niewidoczny w miejscu jej pełnienia i nie kontrolować miejsc zagrożonych. W ocenie Komendanta, zadania stałe jak i doraźne nie obejmują przebywania w pomieszczeniu służbowym i oglądania filmu. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z treścią art. 135 j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 134h tejże ustawy, Komendant uznał, że wymierzona kara dyscyplinarna jest współmierna do ciężaru popełnionego czynu i stopnia zawinienia. W odwołaniu od tego orzeczenia obrońca skarżącego zarzuciła naruszenie art. 135 e ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezebranie pełnego i kompletnego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, mogących się przyczynić do jej wyjaśnienia, niemających podstaw w zebranym materiale dowodowym. Ponadto podniosła, że w orzeczeniu, wbrew art. 135 g ust. 1 i 2 oraz art. 135j ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 ustawy o Policji, organ I instancji nie zawarł wszystkich okoliczności przemawiających na rzecz obwinionego i wątpliwości na jego niekorzyść, a tym samym doszło do dowolności w ocenie materiału dowodowego. Nieprecyzyjnie też określono przewinienie dyscyplinarne, nie wskazując na dokładną treść rzekomych poleceń służbowych, których obwiniony nie wykonał i brak w opisie czynu charakteru zawinienia. Zarzuciła naruszenie przepisów postepowania przez brak wnikliwej i obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 135 n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji podzielając stanowisko w nim wyrażone. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że bezspornym jest, iż skarżący nie wykonywał w miejscu pełnienia służby zdań doraźnych jak i stałych. Wymierzona mu kara jest adekwatna do zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. W skardze do sądu administracyjnego D. S. zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, przez niewłaściwe przyjęcie, że dopuścił się zarzucanego mu czynu, § 29 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji przez przyjęcie, że opuścił rejon pełnienia służby, § 30 pkt 1 i 3 Zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji, przez przyjęcie, że wynika z niego obowiązek bycia widocznym oraz kontrolowania wszystkich miejsc zagrożonych w rejonie służby w każdym czasie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne w stosunku do funkcjonariuszy Policji: art. 135l ust. 1, art. 135g ust. 1 i 2, art. 135j ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 6 oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), uznając, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu, który miał i mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie odzwierciedla w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego nie wykonując polecenia służbowego jako zadania doraźnego, jak i wypływającego z zadań stałych. W ocenie Sądu, aby możliwe było przypisanie skarżącemu zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego ponad wszelką wątpliwość musi być udowodnione, na czym miał polegać sposób wykonywania przez niego w tym okresie służby, gdzie, w jakim miejscu miał je wykonywać i co najważniejsze w jaki sposób. Najpierw należy ustalić jaki konkretnie miał być sposób pełnienia przez skarżącego służby w feralnym dniu, a dopiero potem można rozważać, czy istotnie do niego się nie zastosował. Sąd nie podzielił oceny organów Policji, że zapis monitoringu oraz osobowych źródeł dowodowych przemawia za tym, że skarżący nie wykonywał ciążącym na nim, jako funkcjonariuszu Policji, zdań doraźnych i stałych. Zdaniem Sądu, nie przesądza o tym okoliczność, że skarżący był w tym dniu w mundurze. Ponadto, zapis z monitoringu niczego w tej sprawie nie przesądza. Najważniejsza jest bowiem okoliczność związana z ustaleniem zakresu zadań i ich ewentualnego niewykonania przez skarżącego. Nie zaprzecza on, że przebywał w pomieszczeniu i to służbowym, lecz w innym celu niż to się mu przypisuje. W ocenie Sądu, zapis z monitoringu, na który powołały się organy w tej sprawie, jest nieczytelny i nie wiadomo na podstawie jakich cech indywidualizujących skarżącego stwierdzono, że we wskazanych w notatce służbowej z odczytu zapisu z monitoringu godzinach, wchodził on do pomieszczenia służbowego. Za najistotniejszy Sądu uznał fakt, że żaden z organów nie zdyskredytował argumentacji skarżącego, iż w pomieszczeniu tym w feralnym czasie, według techniki operacyjnej, realizował on spoczywające na nim zadania służbowe. Nadto, organy Policji w ogóle nie były w stanie, do czego same się przyznały, ustalić miejsca pełnienia służby przez skarżącego. Zdaniem Sądu, skoro organy nie były w stanie ustalić jakim miejscem miało być miejsce pełnienia służby przez skarżącego, nie wiadomo na podstawie jakich dowodów stwierdziły rodzaj i zakres zadań, których nie wykonał skarżący. Organy powołały się w tym względzie na regulacje § 4.2 pkt 3 zawarte w wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych. Wówczas, jak podniosły, kiedy policjant nie korzysta z ceduły patrolowej, dopuszcza się prowadzenie przyjętego przez kierownika jednostki Policji załącznika do notatnika służbowego, zawierającego zadania stałe. Natomiast skarżący argumentował, iż zadania te realizował poprzez techniki operacyjne z pomieszczenia służbowego. Organ nie wypowiedział się jednak, czy w ogóle jest możliwe dokonywanie z tego pomieszczenia obserwacji terenu Terminala Portu Lotniczego w [...]. Sąd uznał również, że orzeczenia organów obu instancji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 135 j ust 2 pkt 4, 6 ustawy o Policji, bowiem brak jest w opisie przewinienia dyscyplinarnego charakteru zawinienia, zaś uzasadnienia tych orzeczeń, w istocie, skupiają się na przedstawieniu faktów, które organy uznały za udowodnione. Nie zawierają one pełnej oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Sąd podkreślił, że wina jest nieodłącznym atrybutem odpowiedzialności o charakterze represyjnym, zatem również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Za zbyt ogólnikowe i w związku z tym niepoddające się weryfikacji ocenił stanowisko organów w kwestii wpływu zawinienia na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej. Organy ustalając katalog okoliczności łagodzących ograniczyły się jedynie do wskazania, że: "wymierzona kara jest współmierna do ciężaru popełnionego czynu i stopnia zawinienia" , którego to, jak wskazano wyżej w ogóle nie ustaliły. Nie uwzględniły zatem, wbrew ogólnym zasadom wymiaru kary: dotychczasowego przebiegu służby, pozytywnej opinii służbowej skarżącego. W ocenie Sądu, przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a zebrane dowody w sposób dowolny i arbitralny ocenione, co stanowi naruszenie przepisów o charakterze procesowym, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto orzeczenia te nie zawierają wymaganych elementów, wskazanych w art. 135 j ust 2 pkt 4, 6 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, doszło także do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym (art. 132 ust. 3 ustawy) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Komendant Wojewódzki Policji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi D. S., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wobec zaskarżonego orzeczenia skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie odzwierciedla w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, podczas gdy niewątpliwym jest, że z akt sprawy wynika, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdza naruszenie dyscypliny służbowej przez skarżącego, bowiem zaniechał on w ogóle wykonywania jakichkolwiek czynności służbowych i uzasadnione było nałożenie na niego kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd błędnie ocenił (a właściwie pominął) najistotniejszy w sprawie dowód rzeczowy, którym jest kaseta z zapisem monitoringu otrzymanego przez Policję od Służby Ochrony Lotniska [...], gdzie kamera zarejestrowała to co działo się wewnątrz terminala w godzinach 20;00 – 22:40, w szczególności obejmując rejestracją pomieszczenie służbowe dla policjantów. W ocenie organu, jest to obiektywne źródło dowodowe, a zapis na taśmie jest czytelny i ciągły (jedynie w ostatnich minutach nagrania występują niewielkie usterki techniczne związane z chwilowym zatrzymaniem obrazu, co nie ma znaczenia dla merytorycznej oceny całego zapisu znajdującego się na kasecie). Przejrzenia powyższego zapisu dokonali funkcjonariusze Komisariatu Policji w Z. – asp. G. B. i mł. asp. M. S. rozpoznając na nagraniu poszczególnych funkcjonariuszy z ich jednostki, którzy w dniu [...] października 2011 r., pełniąc służbę w umundurowaniu przebywali w rejonie objętym monitoringiem (zindywidualizowali oni poszczególnych funkcjonariuszy). Sąd w ogóle nie odniósł się do zapisów monitoringu. Stwierdził jedynie, że na taśmie nic nie widać – co, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest niezgodne z prawdą. Ponadto, Sąd pominął dowód z zeznań świadków: K. W. i P. R. – policjantów z innego patrolu, którzy razem ze skarżącym i jego kolegą przebywali w pomieszczeniu objętym monitoringiem. Ich zeznania korespondują z zapisem monitoringu. Nagrania z monitoringu oraz zeznania tych świadków, w ocenie organu, były na tyle mocne, że nie zachodziła potrzeba uzupełniania ich o inne materiały dowodowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowo oceniono, że skarżący w godz. 21:44 – 22:31 nie wykonywał żadnych czynności służbowych, a czas ten wykorzystywał do celów prywatnych. Nie było w związku z tym potrzeby szczegółowego ustalania jakie czynności stałe lub doraźne oraz w jaki sposób w ramach pełnionej służby miał on wtedy wykonywać. Istotne jest również to, że w tym czasie nie przysługiwała mu przerwa w pełnieniu służby, co znajduje odzwierciedlenie w notatniku służbowym. Skarżącego ukarano najniższą z możliwych kar przewidzianych w katalogu kar dyscyplinarnych, bowiem uznano, że jest to współmierne do popełnionego czynu i stopnia zawinienia. Reasumując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że sąd błędnie uznał, że zaskarżone orzeczenie naruszyło przepisy prawa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Za nietrafny uznał zarzut, że niedokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności popełnienia czynu. Organy odniosły się do wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a równocześnie nie było potrzeby ich szczegółowego uzasadniania, bowiem dowody, zdaniem tych organów, były oczywiste. Biorąc pod uwagę, że organy Policji dysponowały obiektywnym, bezstronnym źródłem dowodowym w postaci czytelnego, ciągłego zapisu z monitoringu, uzupełnionego o osobowe źródła dowodowe w postaci zeznań dwóch funkcjonariuszy, z których jednoznacznie wynikało, że w krytycznym okresie czasu skarżący nie wykonywał żadnego zadania związanego ze służbą w Policji, a wykorzystywał ten czas do celów prywatnych, zasadne było ukaranie skarżącego karą dyscyplinarną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, D. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia, że D. S. dopuścił się popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie tego przepisu wynikało z faktu, że WSA w Krakowie nie rozpatrzył całości materiału dowodowego sprawy. Tymczasem takich uchybień nie można zwalczać zarzutem naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie zawiera żadnych norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Stanowi on, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz obowiązek uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Omawiany przepis mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd uwzględnił okoliczność nieznajdującą żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowód niedopuszczony w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Nie może zatem stanowić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. odmienna ocena przez sąd administracyjny materiału dowodowego i to nawet gdyby ocena była wadliwa, bądź gdyby nie uwzględniała całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1708/10, CBOSA). Wadliwość taka mogłaby uzasadniać zarzut naruszenia innych przepisów postępowania, jednak nie zostały one powołane jako podstawa kasacyjna w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie dokonał oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wyłącznie na podstawie akt sprawy. Nie postąpił wbrew nakazowi zawartemu w art. 133 § 1 P.p.s.a. i tym samym przepisu tego nie mógł naruszyć. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.