II SA/Lu 77/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody [...] utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie M. pozwolenia na rozbudowę budynku administracyjno – usługowego wraz ze zmiana sposobu użytkowania na "Gminny Ośrodek Kultury" (obiekt kat. IX), wraz z urządzeniami budowlanymi: lokalne przyłącze wodociągowe, lokalne przyłącze kanalizacji deszczowej, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, oświetlenie i utwardzenie terenu – na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym M., gmina M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył: 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z wypisem i wyrysem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W związku z tym, organ pierwszej instancji w dniu [...] września 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne i zawiadomił strony. W trakcie prowadzonego postępowania zastrzeżenia wnieśli: współwłaściciel działki sąsiedniej o nr ewid. [...] – A. F. oraz właściciele działki sąsiedniej o nr ewid. [...] – A. i T. Z., w których informują, ze inwestycja ta godzi w ich prawo własności. Inwestor ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń. Następnie po analizie przedłożonych dokumentów organ pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały wymagania przepisów prawa i udzielił stosownego pozwolenia na budowę. W ocenie organu planowana inwestycja jest zgodna z przepisem § 27 ust. 1 ustaleń szczegółowych ww. planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Działki inwestora o nr ewid. [...] i [...] znajdują się w strefie A – aktywizacji gospodarczej o dominującej funkcji obsługi ludności i rolnictwa. Wymienione działki położone są w terenach oznaczonych symbolem UP,UC – usługi publiczne i komercyjne, w tym: A – administracja, UC – bank, UŁ – poczta, gdzie dopuszcza się możliwość rozbudowy i zmianę funkcji obiektu (§ 26 ust. 2 pkt 5).Ośrodki kultury nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z., z którego wynika, że najbliższa odległość narożnika rozbudowanego budynku od granicy sąsiedniej działki i nr ewid. [...] wynosi 7,35 m a od działki o nr ewid. [...] wynosi 21,93 m. Takie usytuowanie projektowanej inwestycji spełnia warunki przepisu § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm), który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednia działką budowlaną nie mniejszą niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz aktualne zaświadczenia o przynależności projektantów i sprawdzających do właściwej izby samorządu zawodowego, stanowiące podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Projektanci i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego wymagane oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wymienionymi nieruchomościami na cele budowlane oraz oświadczenie współwłaściciela (użytkownika wieczystego) działki o nr ewid. [...] tj. Poczty Polskiej SA o wyrażeniu zgody na rozbudowę przedmiotowego budynku wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Wobec spełnienia wymagań z art. 32 ust.4 oraz art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ przepis ten nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy jego wydawaniu. Wskazano przy tym na treść przepisu art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do treści zawartych w odwołaniu Wojewoda [...] stwierdził, ze nie mają one oparcia w przepisach prawa. Wymagania, których spełnienie stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę zostały określone w treści art. 32-35 ustawy – Prawo budowlane. Art. 32 ust. 4 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgonie z definicją ustawową zawartą w przepisie art. 3 pkt 11, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, Gmina M. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] (Księga wieczysta nr [...]) oraz posiada 2/3 udziału we własności działki nr ewid. [...] (Księga wieczysta nr [...], co ma potwierdzenie w znajdującej się kopii wypisu aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2011 r., repertorium A Nr [...]) a pozostały udział stanowi własność Skarbu Państwa, który przekazał w użytkowanie wieczyste "Poczcie Polskiej". W dokumentach sprawy znajduje się oświadczenie Poczty Polskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wyrażeniu zgody dla inwestora na rozbudowę planowanej inwestycji. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowo – administracyjnym rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości a ewidencja gruntów odzwierciedla wyłącznie dane wynikające z przedłożonych organowi dokumentów. Dlatego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Wobec takich ustaleń, dołączona do odwołania mapa podstawowego zagospodarowania terenu pod nazwą "Osiedle mieszkaniowe M." z dnia [...] sierpnia 1989 r. nie może stanowić dowodu, że odwołujący jest współwłaścicielem działki o nr ewid. [...]. Natomiast pozostałe kwestie podnoszone w odwołaniu, w tym polegające na ustaleniu faktycznej granicy nieruchomości na gruncie nie należą do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Skoro zatem organ pierwszej instancji działał na podstawie przepisów prawa przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji, to zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Tak samo nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł A. F. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wraz z żoną H. F. są właścicielami nieruchomości położonej w M. nr ewid. [...]. Działka ta graniczy z działką nr [...] będącą własnością Gminy M. Granica nieruchomości wykazana w ewidencji gruntów sprzed rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji jest tożsama z granicą faktyczną na gruncie. Granica ta jest niesporna od czasu zakończenia II wojny światowej. W niniejszej sprawie – na etapie przed wydaniem pozwolenia na budowę – geodeta Z. S. sporządził na zlecenie Gminy M. wadliwą mapę do celów projektowych, w wyniku czego zaplanowano inwestycję Gminy M. ("rozbudowa budynku administracyjno – usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na Gminny Ośrodek Kultury") również na gruncie., którego skarżący jest właścicielem (północna część działki nr [...]). Mapa ta została przyjęta bez weryfikacji i usunięcia błędu do zasobu geodezyjno – kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Z. Projektant, tolerując oczywisty błąd mapy, zaprojektował część inwestycji Gminy M. na północnym fragmencie nieruchomości skarżącego nr [...]. W tym względzie A. F. powołał się na kserokopie 2 map dołączonych do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wykonanych [...] sierpnia 1989 r., na których, w jego ocenie, granica nieruchomości jest zgodna ze stanem prawnym i rzeczywistym na gruncie. W konsekwencji skarżący zarzucił, że Wójt Gminy M. złożył sprzeczne z prawdą oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż de facto nie był w posiadaniu północnej części działki nr [...] w zakresie, w jakim ingeruje ono we własność skarżącego i jego niesporne posiadanie. Nieprzeprowadzenie przez Starostę [...] postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy Gminie M. rzeczywiście przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością (w tym i fragmentem działki nr [...]) na cele budowlane, było, zdaniem skarżącego, istotnym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr. bud.", jednym z niezbędnych warunków wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy M. we wniosku o pozwolenie na budowę złożył takie oświadczenie w odniesieniu do działek nr [...] i [...], na których realizowana ma być przedmiotowa inwestycja. Skarżący w gruncie rzeczy nie kwestionuje faktu, iż Gminie M. przysługuje tytuł prawny do powyższych działek. Z tego względu oczywiście chybiony jest zarzut, iż Wójt Gminy złożył sprzeczne z prawdą oświadczenie. Z wywodów skargi wynika natomiast, że – zdaniem skarżącego – sporna inwestycja została w rzeczywistości zaplanowana w części na jego działce nr [...], a projekt zagospodarowania terenu inwestycji został sporządzony na mapie, która niewłaściwie określa granice między działkami nr [...] i [...], w efekcie czego północna część działki skarżącego (nr [...]) została niejako przyłączona do działki nr [...]. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. projekt zagospodarowania działki lub terenu, stanowiący część projektu budowlanego będącego niezbędnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę, winien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków , układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania działki został sporządzony przez uprawnionego geodetę na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego , co potwierdza stosowna adnotacja na tejże mapie podpisana z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny kwestionować mocy prawnej takiej mapy pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Dlatego też bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej są przedstawione przez skarżącego mapy pochodzące z 1989 r. i nie mające waloru aktualnego dokumentu geodezyjnego. W interesie skarżącego leży, jeśli kwestionuje przebieg granicy uwidocznionej na aktualnej mapie do celów projektowych między jego działką a działką inwestora, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego bądź też, o ile uważa, że na skutek długotrwałego samoistnego posiadania nastąpiło zasiedzenie przezeń przygranicznego pasa gruntu (tak, że część przedmiotowej inwestycji znalazłaby się na gruncie, którego własność on w ten sposób nabył), wystąpienie z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący zainicjował któreś z powyższych postępowań. Kwestie te są jednak o tyle nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może też nastąpić rozstrzygnięcie tej kwestii, bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji w tym zakresie. Co więcej, nawet toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie może spowodować zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ani też odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia dotycząca rozgraniczenia działek nie może być bowiem postrzegana jako zagadnienie wstępne wobec postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż żaden przepis ustawy nie uzależnia wydania decyzji w tym przedmiocie od wyniku postępowania rozgraniczeniowego (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2003 r. II SA/Lu 1156/01, Lex Polonica nr 360 620, wyrok NSA z 10 września 2001 r., II SA/Lu 440/00, wyrok NSA z 12 marca 2003 r., SA/Bk 1472/02, wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2008 r. II SA/Bk 121/07). Przepisy art. 32-35 Pr. bud. określają, jakie wymogi musi spełnić inwestor ubiegający się o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano spełnienie wszystkich tych wymogów. W szczególności podniesiono zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także kompletność projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje i należące do właściwej izby samorządu zawodowego, które to osoby złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Wskazano ponadto na zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zwłaszcza wymogami dotyczącymi odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną zawartymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Ubocznie wypada zauważyć, ze – jak to wyjaśnił na rozprawie Wójt Gminy M. i co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym – rozbudowa budynku administracyjno-usługowego nie nastąpi w kierunku działki skarżącego, a na spornym pasie gruntu zaprojektowany jest tylko pas zieleni. W tych warunkach, wobec spełnienia wszystkich wymagań określonych w szczególności w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej w świetle normy prawnej wynikającej z treści art.35 uast.4 Pr.bud. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mamy zatem w tym przypadku do czynienia z tzw. "decyzją związaną", co oznacza w sprawie wydania pozwolenia na budowę niedopuszczalność jakiejkolwiek uznaniowości jak też wprowadzenia dalszych warunków nieprzewidzianych prawem, od których zależałoby wydanie pozwolenia. Wskazać należy, że w toku postępowania sadowego A. F. złożył pismo skierowane do niego przez Sekretarza Powiatu Z. – J. Z., noszące datę [...] lutego 2013 r., oznaczone numerem [...], z którego wynika, że mapa sytuacyjno - wysokościowa w skali 1:1000, udostępniona wykonawcy prac geodezyjnych, posiadała błędnie przedstawioną granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] i mapa ta w zakresie granic nie spełnia standardów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572). Powyższa, nowa okoliczność wprawdzie może uzasadniać wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak nie dawała ona podstaw do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W przepisie tym chodzi bowiem o naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Tymczasem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę nie dopuścił się naruszenia prawa, bowiem wadliwość mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu ujawniła się już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponował zaś projektem sporządzonym na aktualnej mapie przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z., i nie miał podstaw by go kwestionować. Jak wyjaśnia J. Zimmermann, spośród przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. wyłącznie część jest miarodajna dla sądu administracyjnego w trakcie uchylania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Do przesłanek tych zalicza się przesłanki zawarte w pkt 1-4 oraz 6 art. 145 § 1 k.p.a.. A contrario do przesłanek uniemożliwiających uchylenie przez sad administracyjny decyzji na podstawie powyższego przepisu należy zaliczyć więc przesłanki zawarte w pkt 5 oraz 7-8 art. 145 § 1 k.p.a. (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, OSP 2000. Nr 1, poz.16). Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak też utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...], nie naruszają prawa, a skarga A. F., jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.