I SA/Wa 2327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. C. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Od powyższej decyzji E. C. wniósł odwołanie zarzucając organowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.) na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1972 r., Nr Rep. [...]. W dniu 22 listopada 1971 r. Wydział Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w [...] wydał decyzję nr [...] o lokalizacji inwestycji zgodnie, z którą wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. E. C. wystąpił z wnioskiem z dnia o zwrot nieruchomości oznaczonej dawniej jako działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. C., którą wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa [...] oddalił skargę. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. wskazując, że podstawową przesłanką do zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Organ wskazał również na treść przepisu art. 140 i 216 u.g.n. Starosta [...] ustalił, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] Miasto [...] stało się właścicielem m. in. działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto według ustaleń organu pierwszej instancji obie działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. znak [...]. Prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] (chwila wpływu wniosku 24 stycznia 2007 r.). Natomiast działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Przedsiębiorstwu Budowlanemu aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1998 r. Rep. A Nr [...]. Następnie działka ta została przekazana w użytkowanie wieczyste spółce "[...]" Sp. z o.o. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2000 r. Rep. A Nr [...] Aktem notarialnym z dnia [...] października 2002 r. Rep. A Nr [...] spółka "[...]" Sp. z o.o. przeniosła prawo użytkowania wieczystego na spółkę [...] S.A. Obecnie działka [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki [...] Sp. z o.o., która prawo to nabyła aktem notarialnym z dnia [...] marca 2005 r. Rep. A nr [...] Prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] (chwila wpływu wniosku [...] października 2002 r.). Wojewoda [...] uznał więc, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu 1 stycznia 1998 r. co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 229 u.g.n. Odnosząc się do kwestii "pominięcia pierwszeństwa byłego właściciela przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości" organ pierwszej instancji wskazał, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości na rzecz osób trzecich, z pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela, nie powoduje nieważności takiego zbycia. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącego dotyczący błędnej interpretacji przez organ pierwszej instancji treści przepisu art. 229 u.g.n. Uznał również, że Starosta [...] podjął rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu wyczerpującego i dokładnego postępowania wyjaśniającego. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] (dawna działka nr [...] z obrebu [...]) jest zgodny z planem założeń techniczno - ekonomicznych dla uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej osiedla [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy zauważył, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże parkingi, ciągi piesze, oraz tereny zieleni osiedlowej. Ponadto wskazał, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Dopełnieniem przesłanki zbędności są terminy określone w punktach 1 i 2 - 7 i 10 lat. Reasumując Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...] podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]. Na decyzję organu drugiej instancji E. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Powyższemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 7, 77,130 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego polegający na: - nie przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego w odniesieniu do ustalenia prawidłowości oznaczenia obrębu działek, a w związku z tym dokonanie oceny niekompletnego materiału dowodowego; - pominięciu okoliczności, iż decyzja z dnia [...] listopada 1971 roku, nr [...] wydana została w sposób sprzeczny z prawem na rzecz podmiotu nieuprawnionego – [...] Spółdzielni [...], a następnie niezgodnie z prawem sprostowanej postanowieniem [...] grudnia 1971 roku, przez zmianę podmiotu uprawnionego na "[...] "; - przyjęciu, iż wybudowanie przez prywatnego inwestora - właściciela sklepu "[...]" na działce nr [...], stanowi realizację celu wywłaszczeniowego w sytuacji, w której jego realizacja uległa zakończeniu w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku wraz z wybudowanym osiedlem i jego infrastrukturą; 2. przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...] sygn. akt [...] i pominięcie tej okoliczności w ustaleniach faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skargi E. C. zarzucił organom prowadzącym postępowanie nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego wpis użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz [...] Spółdzielni [...] w W. dokonany został do księgi wieczystej oznaczonej nr [...] w sposób sprzeczny z przepisami u.g.n. a w szczególności art. 229 u.g.n., a tym samym nie stanowi przeszkody do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela. Skarżący zauważył, że wpis użytkowania wieczystego nastąpił dopiero w 2007 r. Wobec powyższego nie występują samodzielne przesłanki negatywne, które skutkowałyby brakiem uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości lub jej części po stronie odwołującego się. Tym samym Starosta [...] winien zbadać merytoryczne przesłanki wynikające z art. 136 i 137 u.g.n. Ponadto zdaniem skarżącego wywłaszczenia dokonano na konkretny cel, który został zrealizowany jedynie częściowo. Wskazał on również, że nie powiadomiono go o postępowaniu toczącym się w 1991 roku i o możliwości zwrotu nieruchomości, tak aby mógł podjąć skuteczną prawnie decyzję zgodnie z art. 136 ust 2 i 3 u.g.n. W jego ocenie również w przypadku działki nr [...] przejście nieruchomości między kolejnymi podmiotami odbyło się z wadą prawną. E. C. uważa, że przeznaczenie wskazanego terenu na wybudowanie sklepu spożywczego przez prywatnego inwestora, nie może zostać uznane za realizację zgodną z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Inwestycja polegająca na wybudowaniu sklepu [...] nie może zostać uznana za strukturę osiedlową, bowiem realizacja wspomnianej inwestycji nastąpiła na skutek kolejnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] pomija okoliczność, iż budowa osiedla została zakończona w latach siedemdziesiątych. Tym samym niewykorzystany w czasie prowadzonej inwestycji teren powinien zostać mu zwrócony. Skarżący uważa również, że nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości fakt, iż przez jej teren przebiega kanał ciepłowniczy i kanalizacja (działka nr [...]), jak również to, że na działce znajduje się teren zielony i część drogi dojazdowej. Powyższa ocena dotyczy również części działki nr [...]. Reasumując E. C. uznał, że umiejscowienie sklepu spożywczego [...] przez prywatną spółkę, która otrzymuje grunt w wyniku kolejnego przejścia użytkowania wieczystego, nie jest realizacją celu publicznego, również umiejscowienie ogródka jordanowskiego przez Spółdzielnię nie jest realizacją celu publicznego. Skarżący zarzucił również organom, że nie odniosły się do postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku w przedmiocie umorzenia śledztwa w sprawie sfałszowania dokumentu - aktu własności ziemi nr [....] z dnia [...] lipca 1972 roku, na mocy którego [...] Spółdzielnia [...] stała się użytkownikiem wieczystym części nieruchomości, a ponadto, że sfałszowane zostało oznaczenie obrębu ([...] w miejsce [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz w/w poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają zarówno przepisy prawa materialnego jak też przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację zdaniem Sądu ma skarżący, zarzucając organom obu instancji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co prowadziło do co najmniej przedwczesności poczynionych ustaleń i tym samym do dowolności ocen poczynionych na bazie wymagającego uzupełnienia materiału dowodowego. Na tym etapie postępowania słusznie podnosi skarżący, że zachodzi konieczność rzetelnego i odpowiadającego prawu zbadania i ustalenia przez organy administracji, w oparciu o dyspozycję wskazanych przepisów stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób niewystarczający, pobieżny oraz nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśniając w sposób precyzyjny okoliczności dotyczących nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący. Organy obu instancji, zdaniem Sądu pomimo niepełnej analizy okoliczności faktycznych sprawy i zaniechania podjęcia wszelkich, możliwych czynności dowodowych, dokonały przedwczesnych, ale również sprzecznych z brzmieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego ustaleń w zakresie braku przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uszło uwadze organów obu instancji, że poza okolicznością, że cel wywłaszczenia, który wskazano w umowie zawartej w dniu [...] listopada 1972 r. pomiędzy E. C. a Skarbem Państwa, określony został zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej inwestycji nr [...] wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] listopada 1971 r. znak: [...].- z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z decyzji lokalizacyjnej bezspornie wynika, że jej integralną częścią sporządzoną w formie załącznika jest szkic oznaczony numerem [...]. Z uwagi na rozległość obszarową inwestycji – budowy osiedla mieszkaniowego [...] (około [...] ha) w stosunku do wielkości nieruchomości, zwrotu której domaga się skarżący ([...] m2), koniecznym jest zdaniem Sądu ustalenie czy stan zagospodarowania przedmiotowych działek był zgodny z założeniami decyzji lokalizacyjnej. Obecnie z uwagi na brak załącznika graficznego w aktach, poczynienie tego ustalenia nie jest możliwe. Koniecznym zdaniem Sądu będzie dokładne ustalenie jakiemu celowi miało służyć wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (której zwrotu domaga się skarżący) i dopiero w wyniku tego ustalenia rozstrzygnąć należy czy ten właśnie cel został w ustawowym terminie zrealizowany. Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że nie podziela konkluzji rozważań prawnych organów obu instancji dotyczących braku konsekwencji prawnych wobec faktu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji opisanej w decyzji lokalizacyjnej po upływie terminów przewidzianych w przepisie art. 137 ust.1 u.g.n. Dodać należy, że okoliczność ta (przekroczenie ustawowych terminów) nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego a co więcej organ odwoławczy podnosił, że przekroczenie wskazanych w w/w przepisie nie uzasadnia zwrotu nieruchomości wykorzystanej po ich upływie na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu z treści przepisu art.137 ust.1 u.g.n. wynika, że obie sformułowane w nim normy prawne mają charakter rozłączny, bowiem zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Przy czym w obu tych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć łącznie, aby można uznać nieruchomość za zbędną. Te dwa elementy faktyczne, które podlegać winny ocenie to upływ czasu - 7 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim ona się znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie zwrotu, na podstawie natomiast normy z ust.1 pkt 2 w/w przepisu – obok stanu rzeczywistego nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu - także upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości – 10 lat. Innymi słowy z tej normatywnej podstawy wynika, że nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiła po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia, niezależnie od tego w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Jeżeli natomiast realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości , nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia. Z powyższego wynika, że nieruchomość może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas , kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Z tych to względów pogląd zaprezentowany przez organy administracyjne w niniejszej sprawie oraz prezentowany w sprawie o sygn. akt II SA/ Kr 339/10 przez WSA w Krakowie nie został podzielony przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela natomiast pogląd wyrażony przez NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1612/09 z dnia 1 października 2010 r., który stwierdził, że momenty czasowe (7 i 10 lat) określone w art. 137 ust.1 u.g.n. oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji. Zdaniem Sądu inna od powyższej wykładnia przepisu art.137 ust.1 u.g.n. stanowi wykładnię contra legem (por. glosę do wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08 prof. T. Wosia) Tak więc z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy znaczenie ma prawidłowe rozumienie omawianego przepisu prawa, którym wykazać się winien organ administracji po koniecznym uzupełnieniu materiału dowodowego o brakujące dokumenty-w szczególności integralną część decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1972 r. o numerze [...] którą stanowi szkic znak [...].Już bowiem wobec opisanego braku materiału dowodowego, konkluzja organów co do przeznaczenia nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący budzi wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji biorąc pod uwagę powyższe rozważania, dokonają wyczerpującego i poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonają wykładni przepisów prawa mających w niej zastosowanie, w aspekcie przedstawionego przez Sąd ich rozumienia. Odnosząc się do powyższego stwierdzić również należy, że jednocześnie zostały naruszone przez organy rozpoznające niniejszą sprawę zasady ogólne k.p.a., które nie są deklaracjami ustawodawcy, lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm-mają więc charakter normatywny. Są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wytyczną dla wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności wobec uzasadnionych zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszona została zasada prawdy obiektywnej i zasada praworządności. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zobowiązane są do zbadania całokształtu materialno-prawnego przedmiotowej sprawy, po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzedzonego uzupełnieniem materiału dowodowego. Wobec powyższego Sąd stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego (art.137 ust.1 u.g.n.) oraz przepisów prawa procesowego orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.