I OSK 1612/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1309/08 w sprawie ze skargi M. F. i J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. 2. zasądza solidarnie od M. F. i J. S. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1309/08 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości (pkt I wyroku) i zasądził od organu na rzecz skarżących M.F. i J.S. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt II wyroku). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] 2002 r., nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3548 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto K., objętej Księgą Wieczystą [...] na rzecz Z.R., M.F. i J.S. (pkt 1 decyzji) i zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 320 783,12 zł w tym: Z.R. w kwocie 130 004,88 zł. M.F. w kwocie 95 389,12 zł, J.S. w kwocie 95 389,12 zł (pkt 2 decyzji). Ponadto orzekł o sposobie rozłożenia wyżej wskazanych kwot na raty, o oprocentowaniu rat, zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości oraz o skutkach zwłoki w uiszczeniu należności (pkt 3 decyzji) oraz wskazał, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownych wpisów w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. (pkt 4 decyzji), iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania - na wniosek właściciela - stosownych wpisów w dziale II księgi wieczystej Kw [...] (pkt 5 decyzji), iż prawo zarządu ustanowione na działce nr [...] wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna (pkt 6 decyzji). Nadto orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0163 ha oraz części działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. (pkt. 7 decyzji). Odwołanie od tej decyzji złożył A.G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] A.G. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] 2003 r. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Decyzja powyższa została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/03, zaś skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 770/07. Następnie Wojewoda Małopolski rozpatrując ponownie odwołanie A.G. decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach swego rozstrzygniecie w szczególności wskazał, iż byłe parcele [...] kat. [...], o łącznej powierzchni 4422 m2, położone w K., b. gm. kat. [...] stanowiące własność T.R. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa – K. [...], w związku z budową zaplecza administracyjno-socjalnego dla tego przedsiębiorstwa. Nieruchomości te nabyte zostały na podstawie aktu notarialnego zawartego w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. – [...] z [...] 1974 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], uzupełnioną decyzją nr [...] z [...] 1974 r. Obie te decyzje zostały wydane na podstawie § 12 uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji. W toku postępowania organ ustalił, iż zgodnie z dokumentacją geodezyjną zgromadzoną w sprawie byłe parcele [...] kat. [...] b.gm.kat. [...] odpowiadają działkom: nr [...] o pow. 0,3458 ha i nr [...] o pow. 0,0163 ha oraz części działki nr [...] położonym w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] m. K. Ponadto wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że - w trybie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zachodzą podstawy do zwrotu działki nr [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] m. K., z uwagi na fakt, iż przedmiot żądania zwrotu nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski w dalszej części uzasadnienia podniósł, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Mając na uwadze powyższe uznano, że zadaniem organu, prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności. Wskazał również w jaki sposób należy ustalić wysokość odszkodowania jakie winien zwrócić Skarbowi Państwa wnioskodawca i wytknął, iż operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 czerwca 2002 r. przez B.B. ze względu na upływ czasu nie może stanowić podstaw do dokonania ustaleń w tym zakresie. Ponadto wskazał, że organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż w obecnym stanie prawnym niemal bez znaczenia jest sposób aktualnego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy cel na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został w przeszłości zrealizowany w rozumieniu przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (7,10 lat). Dlatego też organ I instancji winien ponownie wnikliwie zbadać kwestię realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości przez pryzmat przesłanki zbędności (tj. okresów 7 i 10 lat). W związku z powyższym, na postawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższa decyzja Wojewody Małopolskiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M.F. i J.S. W uzasadnieniu skargi M.F. i J.S. zarzuciły, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7, 8 i 138 § 2 K.p.a. oraz art. 922 ustawy Kodeks cywilny i art. 217 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazały, że sprawa nie wymagała wyjaśnienia w całości czy też w znacznej części, a jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo przez organ I instancji. Ustaleń tych nie kwestionował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 1033/03. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że ważną kwestią w sprawie jest to, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w postępowaniu. Kwestię tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. pozostawił otwartą, stwierdzając jedynie brak dbałości organu w skompletowaniu odnośnego materiału dowodowego. Choć w przedłożonych obecnie aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, których brak wytknął wówczas Sąd, to do ich treści organ w ogóle nie nawiązał. Niewątpliwie pominięcie milczeniem materiału, który uprzednio Sąd ocenił jako mogący mieć istotne znaczenie w sprawie, jest naruszeniem przepisu art. 107 K.p.a. Okazało się jednak, że dokumenty te tj. załączniki do umowy sprzedaży przedsiębiorstwa nie zawierają żadnych informacji, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia, że ze sprzedawanego skarżącemu Przedsiębiorstwa działka [...] została wyłączona. Nie jest zaś kwestionowane ustalenie, że działka ta, wraz z innymi, była - jako jeden kompleks - przez Przedsiębiorstwo zagospodarowana. Prawidłowy jest zatem wniosek organu, że - choć nie została wymieniona w umowie sprzedaży - to jednak umową tą, zważywszy na ustawową "otwartą" definicję przedsiębiorstwa, przedmiotowa działka była objęta. Zbywające Przedsiębiorstwo [...] nie było ani właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem opisanej nieruchomości, skarżący więc takiego prawa nie nabył. Nabył jednak co najmniej prawo do samodzielnego używania nieruchomości i to w zakresie nie węższym niż wynikający z umów najmu czy dzierżawy, to zaś zdaniem Sądu uzasadniana jego udział w postępowaniu o zwrot nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Organ odwoławczy jako pierwszorzędny powód swego rozstrzygnięcia wskazał zmianę przepisów ustawy determinującą konieczność poczynienia ustaleń co do przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym. Jednakże, w ocenie sądu orzekającego przyjęta przez organ wykładnia tego przepisu nie może być akceptowana, a to m.in. ona właśnie doprowadziła do wniosku o konieczności dalszego wyjaśniania sprawy. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest /i nie był/ zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości nieruchomości. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Natomiast zmiana przepisów ustawy, w której organ upatruje powód do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpinania nie oznacza zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia. Znaczenie istotne natomiast ma okoliczność eksponowana w odwołaniu A.G., a mianowicie to, czy ustalony cel wywłaszczenia został kiedykolwiek zrealizowany. W tym zakresie organ I instancji rzeczywiście precyzyjnie stanowiska nie wyraził, bo w uzasadnieniu decyzji jedynie opisał treść dokumentów związanych z realizacją zaplecza Przedsiębiorstwa, oraz opisał - i to w sposób dość niejasny - obecne zagospodarowanie działki. Ponadto Sąd I instancji podniósł że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju decyzję podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone sporządzeniem uporządkowanego i znajdującego oparcie w przepisach prawa materialnego kompletnego katalogu braków w zakresie postępowania wyjaśniającego. Dopiero suma tych braków pozwoli bowiem na ocenę, czy i dlaczego ich usunięcie wymaga przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Wojewoda Małopolski. W treści tej skargi organ zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje się pogodzić z literalnym brzmieniem tego przepisu i wynikającym z niego zamysłem ustawodawcy, aby uznawać za zbędne na cel wywłaszczenia nieruchomości, co do których podmiot na rzecz którego je wywłaszczono, nie zrealizował w odpowiednich normach czasowych tego celu. Ponadto podkreślił, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto organ wskazał, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, że w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęto po upływie 7 lat i zakończone po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Natomiast brak ustaleń dotyczących faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i zrealizowania w okresie 10 lat od wywłaszczenia tego celu, nie upoważnia do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Zatem, zdaniem organu, niezbędne jest - wobec przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 omawianej ustawy jest ustalenie - w jakiej dacie nastąpiło zagospodarowanie terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) polegający na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacji wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 i 10 lat od daty decyzji wywłaszczeniowej i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim przystępując do przedstawienia rozważań w tej sprawie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji-poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10,poz.64 ze zm.). Przesłanki zbędności wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości określa art.137 ust.1 ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje on nieruchomość: 1) jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt.1), albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel nie został zrealizowany. W obu tych normach ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art.137 ust.1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań- w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art.137 ust.1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie podnieść należy, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywłaszczona nieruchomość , która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ( porównaj wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1552/00 niepublikowany ). Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu ( 10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo , infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji. Reasumując podnieść należy mając na uwadze powołaną wyżej normę art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 omawianej ustawy, iż w pierwszej normie prawnej upływ 7 lat bez rozpoczęcia prac oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia a w drugiej zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza upływ 10 lat gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Co więcej w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat , które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełnione zostaną przesłanki do zwrotu, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przestawionej wykładni powołanego przepisu, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany to zdaniem Sądu zwrot nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja ta nastąpiła. Niewątpliwie rację ma Wojewoda Małopolski wskazując w kasacji, że określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe ( 7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z uwagi na to, że przedstawiony w kasacji zarzut błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony tym samym uwzględniono wniesioną skargę kasacyjną. Przedstawiona wyżej wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 omawianej ustawy powinna być uwzględniona przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i kolejnym dokonywaniu oceny legalności zastosowania w tej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stąd też należy raz jeszcze poddać ocenie przesłanki, które w ocenie organu odwoławczego doprowadziły do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, kiedy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji dotyczyło przecież rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość wobec niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia ( tj. inwestycji w zakresie zaplecza administracyjno – socjalnego). Zakres skargi kasacyjnej nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjść poza granice tejże skargi kasacyjnej i przedstawiać jakichkolwiek rozważań w tym zakresie Tym samym skoro skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione zarzuty należało ją uwzględnić. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji .