I OSK 2054/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2262/11 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną odebrania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. I OSK 2054/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2262/11, oddalił skargę H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną odebrania nieruchomości. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] w Krakowie wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej", planowanej do realizacji w północno-zachodniej części miasta Krakowa, na styku dzielnic: [...]. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Małopolski, na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] lipca 2010 r., wszczął postępowanie egzekucyjne. Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. wezwał H. W. do wykonania obowiązku wynikającego z obu tytułów wykonawczych. Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., oddalił skargę H. W. i wskazał, że nie skarży ona samej czynności egzekucyjnej, ale po raz kolejny usiłuje podważyć podstawy prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniesiono, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż nie ma podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. Skarga taka nie może stanowić środka konkurencyjnego w stosunku do innych środków prawnych, przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie występuje taki właśnie przypadek. Stwierdzono też, że przeprowadzona w sprawie czynność egzekucyjna spełnia wymogi określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W., zarzucając naruszenie: • art. 7, art. 77 i art. 80 Kp.a., ponieważ nie zbadano wszystkich istotnych okoliczności sprawy; • art. 54 § 1 w zw. z art. 54 § 4 u.p.e.a.; • art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że prowadzenie umorzonego postępowania nie jest uchybieniem formalnym, uzasadniającym uwzględnienie skargi na czynność egzekucyjną odebrania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2012 r., uznał, że, zgodnie z art. 1 a pkt 2 u.p.e.a., każde działanie organu egzekucyjnego, podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, jest czynnością egzekucyjną i może być przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne. Prawo do wniesienia skargi powstaje wówczas, gdy strona wzrusza czynności natury wykonawczej tj. czynności faktycznie podejmowane w toku egzekucji. W skardze tej można skutecznie kwestionować działania organów administracji, podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, natomiast do wzruszenia rozstrzygnięć, będących podstawą postępowania egzekucyjnego, przewidziano inne tryby postępowania. Przedmiotem postępowania, prowadzonego w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego, jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, co oznacza, że w postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku. WSA w Warszawie uznał więc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, za chybiony, ponieważ żądania skargi sprowadzają się do kwestionowania wymagalności egzekwowanego obowiązku. Sąd I instancji stwierdził, że skarga z art. 54 u.p.e.a. przysługuje w sytuacji, gdy stronie nie służy inny środek zaskarżenia oraz gdy skarga ta dotyczy samych czynności wykonawczych postępowania egzekucyjnego. Zarzut naruszenia art. 54 u.p.e.a. uznano więc za nieuzasadniony. Podniesiono, że organy orzekające w sprawie nie zakwestionowały uprawnień skarżącej do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną odebrania nieruchomości, a stwierdziły jedynie, że skarżąca powieliła w skardze zastrzeżenia, które zgłosiła w złożonych wcześniej zarzutach, a w ramach skargi nie zgłosiła żadnych konkretnych zastrzeżeń co do dokonanej czynności egzekucyjnej i nie wyjaśniła na czym polegała wadliwość tej czynności. WSA w Warszawie podkreślił, że czynność odebrania spornej nieruchomości dokonana została zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Odebranie nieruchomości nastąpiło w oparciu o postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Okoliczność, że nosiły one sygnaturę tożsamą z uchylonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej czynności. Każde z wymienionych postanowień opatrzone było innym numerem jednostkowym, który umożliwiał ich pełną i niebudzącą wątpliwości identyfikację. Sąd I instancji stwierdził więc, że organ nie wykonywał czynności na podstawie postanowienia opatrzonego sygnaturą wcześniej umorzonego postępowania. Skargę kasacyjną wniosła H. W., zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ oceniono skargę tylko przez pryzmat podniesionych w niej zarzutów, a więc niedokonano należytej kontroli kwestionowanego postanowienia; • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak zbadania istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności wszechstronnej weryfikacji legalności poczynionych czynności egzekucyjnych. Skarżąca kwestionowała sam fakt odebrania jej nieruchomości, a nie wymagalność obowiązku. WSA w Warszawie powinien zbadać legalność i prawidłowość czynności egzekucyjnej odebrania nieruchomości w sposób całościowy; • naruszenie przepisów postępowania tj., art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 105 K.p.a. Organ kontynuował uprzednio umorzone postępowanie, a więc nie można mówić o prawidłowym wyznaczeniu i umocowaniu egzekutora przez organ egzekucyjny do dokonania czynności wykonawczej. Sąd I instancji przeoczył fakt, że postępowanie toczyło się pod sygnaturą innego postępowania, które zostało już umorzone; • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie może wnieść skargi opartej na tym przepisie. Mogła ona posłużyć się tą instytucja prawną, ponieważ termin do wniesienia zarzutów już upłynął; • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj art. 53 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że protokół z czynności egzekucyjnych został prawidłowo sporządzony. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) przewidują bardzo dokładnie określone środki odwoławcze przysługujące dłużnikowi tj. zarzut (art. 33 u.p.e.a.) oraz skarga na czynności organu egzekucyjnego (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Środki te nie mogą być mieszane lub stosowane zamienne (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1588/10), ponieważ dotyczą one różnych czynności organów egzekucyjnych i mają różny tryb rozpatrywania. W toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być podnoszone kwestie dotyczące orzeczenia, będącego podstawą wydania tytułu wykonawczego, a więc niedopuszczalne jest stawianie zarzutów, które mogłyby być przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego. W skardze na czynności z dnia 30 lipca 2010 r. zawarto tymczasem zarzuty dotyczące samej decyzji (wydanie decyzji o wywłaszczeniu na podstawie uchylonych przepisów) oraz te, które były przedmiotem wcześniej złożonego zarzutu (nieistnienie obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, niewykonalność obowiązku). W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca wnosi skargę na konkretną czynność postępowania egzekucyjnego. Żądanie zbadania całości postępowania, które doprowadziło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zostało podniesione w skardze do WSA w Warszawie, a następnie w skardze kasacyjnej. Z istoty skargi na czynności egzekucyjne wynika jednak, że skarga taka powinna być skonkretyzowana i wskazywać czynność egzekucyjną, która - zdaniem strony - została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. W sytuacji, gdy strona nie stawia konkretnych zarzutów, sąd nie może badać, która z czynności egzekucyjnych została przeprowadzona nieprawidłowo. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku skargi na czynności egzekucyjne granice skargi są określone przez wskazanie w skardze czynności egzekucyjnej. W sytuacji, gdy nie ma takiego wskazania, a strona faktycznie żąda zbadania decyzji administracyjnej, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, sąd administracyjny nie może wychodzić poza granice skargi. Wobec tego uznać należy, że nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji naruszeń przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i to w sposób zasługujący na aprobatę. Dokonując oceny stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, należy podkreślić, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to ma szczególny charakter, ponieważ ukierunkowane jest na szybkość i skuteczność wyegzekwowania zaległości podatkowych ciążących na zobowiązanym, którym w rozpoznanej sprawie był skarżący. Specyfika postępowania egzekucyjnego umożliwia jedynie odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrazem tego jest treść art. 18 u.p.e.a. Zarzut, że Sąd I instancji uznał, iż skarżąca nie może wnosić skargi na czynności egzekucyjne organu, należy uznać za niezrozumiały. WSA w Warszawie stwierdził, że skarżąca ma prawo wnosić taki środek prawny i rozpatrzył jej skargę wydając wyrok. Rozstrzygnięcie sprawy, które nie satysfakcjonuje skarżącej nie oznacza, że Sąd I instancji kwestionuje jej prawo do posługiwania się skargą na czynności egzekucyjne. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organy popełniły uchybienie, prowadząc postępowanie egzekucyjne pod taką sama sygnaturą, jak uprzednio prowadzone postępowanie, które zostało umorzone. Błąd organów egzekucyjnych nie miał jednak wpływu na prawidłowość oceny sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.