II SA/Ke 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 3 października 2012 r. znak: [...], umarzającej z uwagi na bezprzedmiotowość postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej użytkowania drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. 462 i 463 będących własnością M. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, PINB na wniosek A. P. przeprowadził w dniu 5 września 2012r, oględziny drogi zlokalizowanej na działkach nr ewid. 462 i 463 stanowiących własność M. i M. W. Na podstawie oględzin organ ustalił, że droga ta posiada szerokość do 6m., a miejscami w powstałych zatokach do 8m., ma nawierzchnię z rumoszu kamiennego. Następnie w dniu 12 września 2012r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania tej drogi. W trakcie tego postepowania organ ustalił, że droga ta będąca łącznikiem między drogami gminnymi, użytkowana jest m.in. do transportu urobku pochodzącego z kopalni przedsiębiorstwa D.. Organ stwierdził, że na podstawie zgłoszenia z dnia 8.08.2011r. inwestorzy M. W. i M. W. w drugiej połowie 2011 r. dokonali remontu przedmiotowej drogi. Zgłoszenie obejmowało wykonanie robót budowlanych polegających na ulepszeniu drogi i wysypaniu jej rumoszem kamiennym. Organ ustalił, że zmiana szerokości pasa drogowego ze zgłoszonej 4,2 m na 5 m nastąpiła nie w wyniku przeprowadzenia robót niezgodnie ze zgłoszeniem lecz w wyniku rozjeżdżania drogi przez pojazdy. W związku z powyższym, ponieważ zakres wykonanych robót pokrywa się z zakresem robót objętym zgłoszeniem, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 3 października 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 i 104 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Podniosła, że w trybie art. 66 Prawa budowlanego domagała się, aby organ nakazał usunięcie nieprawidłowości w użytkowaniu drogi, która zagraża środowisku. Inwestorzy użytkują ją niezgodnie z decyzją środowiskową dot. przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża dolomitów dewońskich W. II w miejscowości W. W decyzji organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego wykonane roboty należało zakwalifikować jako budowę obiektu liniowego (drogi), która stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy zobowiązywała inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Uprzednio istniejąca droga gruntowa, która mogła powstać w wyniku poruszania się po niej ludzi i pojazdów, nie była zdaniem organu obiektem budowlanym. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działki nr 462 i 463 figurują tam jako użytki rolne. Roboty polegające na wykonaniu nowej nawierzchni, przy użyciu wyrobów budowlanych (kruszywa), należy więc uznać za wykonanie nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł także, że w sprawie nie ma zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ odnosi się on do obiektów wzniesionych i użytkowanych legalnie. WINB w Kielcach wyjaśnił, że legalne wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia ma miejscy tylko wtedy, gdy inwestor rzeczywiście wykonuje prace objęte zgłoszeniem. W niniejszej sprawie inwestor w ramach zgłoszonego "remontu drogi gruntowej" w istocie wybudował drogę, która dotychczas nie istniała. Organ odwoławczy wskazał ponadto na naruszenie wynikającego z art. 10 k.p.a. nakazu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z rejestru gruntów wynika bowiem, że współwłaścicielką działek, na których wykonano drogę jest M. W., tymczasem w postępowaniu czynny udział zapewniono tylko M. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, a nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz Załącznika Nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przedmiotowa droga nie została wyposażona w urządzenia techniczne i nie została dostosowana do ruchu środków transportu, w związku z czym nie stanowi drogi publicznej zaliczanej do obiektów budowlanych, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Droga ta istniała wcześniej, a powstała naturalnie na skutek ruchu ludzi i pojazdów. W celu zniwelowania nierówności utwardzano ją również gruzem i innymi materiałami (w tym rumoszem skalnym). Zakres zgłoszonych robót obejmował wyrównanie drogi, co polegało na wysypaniu rumoszu skalnego, nie zaś budowę czy remont drogi. Na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, skarżący uzyskali więc prawo do legalnego prowadzenia robót, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących dowodem na to, że wcześniej droga nie istniała nie mogą być dane z ewidencji gruntów i budynków. Mają one bowiem charakter techniczno-deklaratoryjny. Wobec braku definicji drogi w Prawie budowlanym skarżący wskazali na treść art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz na Załącznik nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W świetle tych przepisów nie można twierdzić, że po wysypaniu przedmiotowej trasy powstała nowa droga, będąca budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Nie wykonano żadnych urządzeń technicznych, ani żadnych robót ziemnych charakterystycznych dla budowy drogi. Doszło jedynie do ulepszenia podłoża, a nie powstania obiektu budowlanego w postaci drogi. W rozumieniu Prawa budowlanego prace polegające na wyrównaniu terenu nie są robotami budowlanymi. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie zakwalifikował użyty do ulepszenia drogi rumosz jako wyrób budowlany. Rumosz jest materiałem zwietrzelinowym z górnej warstwy złoża wchodzącym w skład nakładu, nie zaś wyrobem skalnym. Materiał ten nie jest trwały, gdyż pod wpływem czynników zewnętrznych ulega rozpadowi. W istocie jest to grunt naturalny składający się ze związków magnezu (dolomit) i jako taki jest przyjazny dla środowiska. W świetle powyższego zasadne było zdaniem skarżących umorzenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że uprzednio nawierzchnia drogi stanowiła ubity grunt niczym nie utwardzony, więc wykonanie nowej trwalszej nawierzchni mającej charakter niepodzielny i trwały, przy użyciu wyrobów budowlanych (kruszywa) należy uznać za budowę nowego obiektu budowlanego. Po wykonaniu robót droga została znacznie poszerzona i doszło do ustalenia nowych rzędnych. Zdaniem organu w niniejszej sprawie prace budowlane wykonane zostały na drodze wewnętrznej nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg publicznych, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W piśmie procesowym z dnia 12.03.2012r. uczestniczka A. P. podniosła, że w wyniku utwardzenia i poszerzenia drogi w miejscu trasy dotychczas służącej co najwyżej do transportu płodów rolnych powstała droga, po której mogą się poruszać wywożące urobek z kopalni ciężarówki o masie około 40 ton w liczbie kilkudziesięciu kursów na dobę. Dokonane utwardzenie należy zatem zakwalifikować jako urządzenie, tj. element przesądzający o całkowitej zmianie charakteru obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było słuszne, choć z innych powodów niż wskazał to w swojej decyzji organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymagało ustalenia, czy roboty wykonane przez skarżących można zakwalifikować jako remont drogi, tak jak to zostało określone w zgłoszeniu z dnia 8.08.2011r., czy też, jak twierdzi organ odwoławczy, wykonane roboty należało zakwalifikować jako budowę nowej drogi wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższe wątpliwości nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione, ponieważ organ I instancji w ogóle nie ustalił zakresu i rodzaju robót, które zostały wykonane przy realizacji spornej drogi, co stanowi o naruszeniu w tej sprawie art. 7 i 77 § 1 k.p..a., dlatego decyzja tego organu o umorzeniu postępowania była wadliwa. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej powoływana jako Prawo budowlane, w art. 3 pkt 3 zalicza do budowli m. in. drogi. W ustawie tej brak jednak legalnej definicji drogi. Należy zatem przyjąć, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym znaczeniu, co w innych aktach prawnych. Najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego terminu jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). W myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1400/04). Organ I instancji umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że zakres wykonanych przez skarżących robót pokrywa się z zakresem robót wskazanych w zgłoszeniu z dnia 8.08.2011r. Nie wyjaśnił, jednak, na jakiej podstawie uznał, że skarżący dokonali remontu biegnącej przez ich działki drogi gruntowej. Ograniczył się jedynie do wskazania, że remont drogi polegał na jej utwardzeniu rumoszem skalnym, a poszerzenie pasa drogowego nastąpiło w wyniku rozjeżdżania kruszywa przez pojazdy. Tymczasem stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Z podstawowego dowodu w tej sprawie - protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 września 2012r. wynika tylko tyle, że na przedmiotowej drodze wykonana jest podbudowa z kamienia (k.I-4 verte akt.adm). Z dalszej części protokołu wynika, że przedmiotem ustaleń organu była przede wszystkim podnoszona przez mieszkańców wsi uciążliwość związana z transportem przez samochody ciężarowe urobku z kopalni dolomitów, właśnie tą drogą. Organ I instancji w oparciu o oględziny uznał, że przeprowadzone roboty polegały na wysypaniu przedmiotowej trasy rumoszem kamiennym, w wyniku czego doszło do jej utwardzenia i zniwelowania nierówności. Samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli jednak nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym (np. przejazdu ciężkimi samochodami), to wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z materiału sprawy nie sposób jednak wywnioskować, czy doszło tylko do nawiezienia rumoszu skalnego, jak uważa organ I instancji, czy też jak twierdzi organ odwoławczy do budowy drogi, poprzez wykonanie nowej , trwałej nawierzchni z kruszywa. Także na podstawie dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie można ustalić, czy nowa nawierzchnia drogi jest w sposób trwały połączona z gruntem, czy też doszło do nawiezienia kruszywa na powierzchnię drogi gruntowej. Stwierdzić należy, że organ I instancji, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 nie wyjaśnił, jakie roboty wykonali skarżący i jaki powstał obiekt. W rozpoznawanej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy utwardzenie terenu rumoszem kamiennym spowodowało połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. W świetle powyższego zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale nie z uwagi na błędne zakwalifikowanie przez organ I instancji wykonanych przez inwestorów na ich działkach robót, ale z uwagi na konieczność poczynienia wyjaśnień mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący zakresu robót wykonanych przez inwestorów przy realizacji drogi przebiegających przez ich działki, w tej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że przedmiotowa trasa stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymagała dla budowy uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, np. w postaci oględzin przedmiotowej drogi, które w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśni, czy inwestorzy dla zrealizowania spornej drogi powinni dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.