II GSK 1841/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 72/13 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz E. Spółki z o.o. w L. 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 72/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę "E. G. M." sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję S. K.O. w L. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie udzielenia skarżącej spółce koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] . ([...] spółka E. G. M. wystąpiła do S. G. o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego – piasku metodą odkrywkową ze złoża S. 3 na części działki nr [...] obręb S., o pow. [...] ha, położonej w miejscowości S., Gmina N., powiat g., woj. d. Decyzją z dnia [...] r. Starosta G., na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 2a i art. 26 b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej także "P.g.g.") w związku z art. 222 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, dalej "P.g.g. z 2011 r."), art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej także "USDG") odmówił spółce udzielenia wnioskowanej koncesji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...]r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydobywania piasku bez koncesji. Zdaniem S. G., wydobycie prowadzone było w okresie przed złożeniem wniosku o koncesję, a kopalina została już wyeksploatowana. W tej sytuacji organ koncesyjny uznał, że uwzględnienie wniosku spółki sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Ponadto wyeksploatowanie złoża spowodowało bezprzedmiotowość wniosku o koncesję. Organ I instancji podniósł również, że wydobycie kruszywa naturalnego z tego terenu bez wymaganej koncesji, objęto odrębnym postępowaniem administracyjnym. W odwołaniu od powyższej decyzji, spółka E. G. M. zarzuciła naruszenie: - art. 11 ust. 9 USDG - przez przyjęcie, że skarżącej spółce nie została uprzednio udzielona koncesja wskutek bezczynności organu; - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy; - art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie granic swobodnej oceny dowodów; - art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 26b P.g.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: "SKO w L."), decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, SKO w L. w pierwszej kolejności podniosło, że na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II GW 7/12 zostało wskazane, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej spółki, uznało je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. SKO w L. wskazało, że rozpoznawana sprawa podlega reżimowi ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 222 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r.) stosuje się dotychczasowe przepisy. Według organu odwoławczego, Starosta G. zasadnie odmówił wydania przedmiotowej koncesji. Zdaniem SKO w L., fakt prowadzenia przez spółkę E. G. M. działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu pisaku bez wymaganej koncesji na terenie objętym niniejszym wnioskiem koncesyjnym znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W szczególności świadczy o tym ostateczna decyzja Prezesa Wyższego U.G. w K. z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję D. O. U. G. we W. znak [...] z dnia [...]r., na mocy której nakazano spółce E. G. M. wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...] obręb S., w miejscowości S., gmina N. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniach [...] r. pracownicy inspekcyjno-techniczni O. U. G. we W., w związku z pismem S. G. z dnia [...]r. znak [...], przeprowadzili kontrolę doraźną w zakładach górniczych "S." i "S." w miejscowości S. G. N., należących do skarżącej spółki. W trakcie kontroli stwierdzono, że spółka w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionych zakładów górniczych, tj. na działce nr [...] prowadzi wydobycie kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji, co stanowi to naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. Z akt sprawy wynika także, że obszar objęty wnioskiem z dnia [...]r. stanowi własność właściciela firmy strony skarżącej, wnioskującej o koncesję. Za nietrafną, zarówno w świetle przepisów USDG, jaki i P.g.g., uznano argumentację skarżącej spółki odnoszącą się do art. 11 USDG. Natomiast zarzut naruszenia art. 26 b) P.g.g. SKO w L. uznało za niezasadny, ponieważ odnosi się on do zamierzonego wydobywania kopalin pospolitych, a więc dotyczy okoliczności faktycznych innych niż te, które zaistniały w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem terminów określonych w art. 36 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że co prawda pismo S. G. z dnia [...]r., informujące o przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy, nie wskazuje konkretnej daty, w jakiej miało zapaść rozstrzygnięcie, jednakże wadliwość ta nie powoduje takich skutków dla sprawy, na jakie pełnomocnik wskazał w odwołaniu. Według SKO, na wynik sprawy odwoławczej nie mógł również mieć wpływu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., gdyż mimo braku w aktach sprawy dowodu potwierdzającego zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy oraz o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. w sprawie nie jest jednak sporne, iż strona brała czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez S. G. decyzji z dnia [...] r. i miała wiedzę odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. spółka E. G. M. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: - art. 15 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego; - art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 P.g.g. oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 USDG - poprzez błędną wykładnię; - art. 56 ust. 1 USDG oraz art. 26b P.g.g. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji; - art. 35 § 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. - poprzez niedochowanie formy postanowienia dla wyznaczenia terminu załatwienia sprawy; - art. 12 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zasady szybkości postępowania przed organem administracji publicznej; - art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z dokumentami sprawy; - art. 11 ust. 9 USDG - poprzez przyjęcie, że skarżącej nie została uprzednio udzielona koncesja wskutek bezczynności organu; - art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez niezachowanie spójności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią uzasadnienia. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. , oddalił skargę. Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy P.g.g. z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na wniosek strony złożony do organu w dniu [...]. oraz przepis art. 222 P.g.g. z [...]r., który stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu koncesyjnego, który uznał za bezsporne ustalenia, iż skarżąca spółka wydobywała kopalinę bez wymaganej koncesji na terenie wskazanym we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie administracyjne jeszcze przed złożeniem tego wniosku oraz że kopalina w postaci piasku została już wyeksploatowana. W tym stanie rzeczy, WSA we W. uznał za prawidłowe stanowisko organu koncesyjnego, że udzielenie wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Według Sądu, zarzuty spółki dotyczące naruszenia przepisów P.g.g. oraz USDG są niezasadne. Zdaniem WSA, błędne jest stanowisko strony skarżącej, że z unormowań art. 11 ust. 9 USDG wynika z mocy prawa uprawnienie spółki do wydobywania kruszywa naturalnego – piasku na terenie wskazanym we wniosku o udzielenie koncesji. W ocenie Sądu I instancji, unormowania art. 11 powołanej ustawy regulują zasady załatwiania spraw przedsiębiorców przez organy administracji publicznej. Określono w nim procedurę przyjęcia wniosków i dokumentów, terminy i tryb ich uzupełnienia, termin rozpatrzenia wniosku oraz konsekwencji jego nierozpatrzenia. Z treści tego przepisu (ust. 9) wynika wprawdzie, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydane zostało rozstrzygnięcie stwierdzające prawidłowość stanowiska wnioskodawcy, jednak działanie to (przyjęcie) zostało uzależnione od braku istnienia przepisów ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny. W rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie miały zastosowanie powołane wcześniej unormowania USDG (art. 46 ust.1 pkt 1) oraz P.g.g. (art. 15 ust. 1 pkt 2). Sąd I instancji nie dopatrzył się również w kontrolowanej sprawie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Według WSA, w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej zebrały wszystkie dowody konieczne do wydania prawidłowej decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż wydanie rozstrzygnięć obu instancji nastąpiło w oparciu o dokumentację zgromadzoną w innym postępowaniu administracyjnym, Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z dokumentów przedłożonych przez organ I instancji bezspornie bowiem wynika, że strona skarżąca wydobywała kopalinę bez zezwolenia także na terenie wskazanym w wniosku o udzielenie niniejszej koncesji. W związku z tym, zdaniem WSA, nie było wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, a zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy odzwierciedla poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, które dały podstawę do zastosowania przepisów materialnych i tym samym odmowy udzielenia wnioskowanej koncesji, a zatem należy uznać, że wypełnia wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia terminów załatwienia przedmiotowego wniosku WSA we W. stwierdził, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma organu I instancji z dnia [...] r. (nr [...]) oraz z dnia [...] r. informujące stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia tego wniosku i wskazujące konkretne powody takiego stanu rzeczy. WSA podkreślił, że w ostatnim z wymienionych pism S. G. poinformował spółkę o rozpatrzeniu wniosku do dnia [...] r. Sąd stwierdził również, że wprawdzie pismo z dnia [...] r. nie wskazuje konkretnej daty, w jakiej zapadnie rozstrzygnięcie organu, jednakże wadliwość ta nie powoduje skutków dla sprawy, na jakie wskazuje strona skarżąca. Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżącą spółkę zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków WSA podniósł, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Spółka "E. G. M." wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wnosząc alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz w każdym wypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów zawartych w skardze, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego K. O. w L., pomimo istnienia po temu podstaw, c) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykorzystanie materiału dowodowego zgromadzonego w innych postępowań administracyjnych zwalnia organ I i II instancji od zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, d) art. 10 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skutecznie złożony tylko wówczas, gdy skarżąca wykaże, jakie czynności procesowe by podjęła, gdyby została zawiadomiona o zgromadzonym materiale dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, e) art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nierozpoznanie i nierozpatrzenie sprawy po raz drugi w całości przez organ II instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 11 ust. 9 USDG poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuznaniu wniosku z dnia [...] r. o udzielenie koncesji za rozstrzygnięty w sposób potwierdzający stanowisko wnioskodawcy, w sytuacji uchybienia przez organ administracji publicznej terminom do załatwienia sprawy przewidzianym w k.p.a., b) art. 11 ust. 7 i 8 USDG - poprzez ich niezastosowanie, c) art. 26b P.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu koncesyjnym istniały podstawy do odmowy udzielenia koncesji. Uzasadniając oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania jej autor podniósł, że WSA we W. w uzasadnieniu wyroku obszernie przedstawił materiał dowodowy zgromadzony przez dwie instancje oraz w innych postępowaniach administracyjnych, jednak nie wskazuje, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona zarzuca także, że na etapie postępowania odwoławczego, a następnie sądowoadministracyjnego wielokrotnie podnosiła, że organ I i II instancji powinien był samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Według skarżącej kasacyjnie spółki, nie jest okolicznością bezsporną, jak przyjął to Sąd I instancji, że skarżąca spółka prowadziła eksploatację przed złożeniem niniejszego wniosku o udzielenie koncesji oraz całą kopalinę wydobyła. Ponadto, w ocenie spółki, argumentacja WSA jest sprzeczna, ponieważ w sytuacji całkowitego wyeksploatowania złoża nie możemy mówić o racjonalnej jego gospodarce, która to okoliczność uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej przyznanie koncesji. Powyższe prowadzi do wniosku, że wykorzystanie środków dowodowych z innych postępowań było niewystarczające na gruncie niniejszego postępowania. Według skarżącej kasacyjnie spółki, przyjęcie przez WSA we W. stanu faktycznego, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem strony, poprzez brak odniesienia się do zarzutu wykorzystania materiału dowodowego pochodzącego z innego postępowania administracyjnego WSA we W. doprowadził do przyjęcia stanu faktycznego pozyskanego przez organ I i II instancji z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Ponadto strona zarzuca, że uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi niemal powtórzenie argumentacji organu I i II instancji, a to stanowi o wadliwości uzasadnienia, ponieważ przedstawienie w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. Spółka nie zgodziła się również z argumentacją Sądu I instancji, że stwierdzone przez ten Sąd naruszenie w niniejszym postępowaniu administracyjnym art. 10 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, szczególnie, że cały materiał dowodowy stanowią dowody zebrane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca, że w niniejszej sprawie organ II instancji ograniczył się do zbadania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz poprzedzającego ją postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. W uzasadnieniu zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano, że postępowanie prowadzone na gruncie poprzednio obowiązującego Prawa geologicznego i górniczego, podlegało również przepisom USDG, w tym art. 11 ust. 7 i 8 tejże ustawy. Ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 11 ust. 9 USDG dopiero w ustawie P.g.g. z 2011 r., o czym stanowi wprost art. 21 ust. 3 tejże ustawy. Spółka wywodzi, że niniejszej sprawie, w myśl art. 11 ust. 1 USDG organ powinien rozpoznać przedmiotowy wniosek bez zbędnej zwłoki - w tym przypadku do dnia [...] r. - czego S. G. nie uczynił, a jednocześnie nie przedłużył terminu rozpoznania sprawy. Wobec powyższego należy uznać, że spółce udzielono koncesję zgodnie ze złożonym wnioskiem. Strona zarzuca, że okoliczność ta nie została przez WSA we W. wzięta pod uwagę, pomimo faktu, iż miała niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Strona akcentuje przy tym, że naruszenie terminu do załatwienia sprawy zostało wprost przyznane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 26 b) P.g.g. skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i WSA we W. nie wyjaśniły, na czym ma polegać zagrożenie naruszenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, ani też - co ta zasada oznacza w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego. Strona podkreśla, że zasada racjonalnej gospodarki złożem jest klauzulą generalną, a więc klauzulą odsyłającą do pozaprawnych norm, której zastosowanie w konkretnym przypadku winno być przez organ szczegółowo wyjaśnione - zarówno w zakresie podstaw zastosowania, jak i nadanej tej klauzuli - w konkretnym stanie faktycznym – treści. Skarżąca akcentuje, że Sąd I instancji poprzestał jedynie na powtórzeniu za organem koncesyjnym lakonicznej informacji o odmowie udzielenia koncesji, bez jakiejkolwiek analizy wymaganej w przypadku klauzul generalnych, co naruszyło art. 26b P.g.g. Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że ustalenia organów administracji, powtórzone przez WSA we W., są logicznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ koncesyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, iż "złoże zostało w całości wyeksploatowane", z drugiej zaś odmówił udzielenia koncesji, bowiem "naruszyłoby to zasadę racjonalnej gospodarki złożem". Zdaniem skarżącej, aby działalność spółki mogła naruszyć zasadę racjonalnej gospodarki złożem, złoże to musiałoby fizycznie istnieć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte podzielił sąd kasacyjny. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach, jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi. Wniesiona skarga została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Jednakże tę kolejność rozpoznawania zarzutów należy zmodyfikować w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. Przy takim zarzucie w pierwszej kolejności należy ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, zarzut błędnej wykładni przepisów prawa odnosi się także do interpretacji pojęć niedookreślonych i klauzul generalnych. Nadto w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów. Materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie udzielenia skarżącej spółce koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego – piasku metodą odkrywkową ze złoża S. na części działki nr [...] obręb S. , o pow. [...] ha, położonej w miejscowości S., G. N., powiat g., woj. D., stanowił przepis art. 26 b) P.g.g., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin (...) Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie powyższego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewyjaśnieniu, na czym w tej konkretnie sprawie ma polegać zagrożenie naruszenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, ani też - co ta zasada, stanowiąca klauzulę generalną, oznacza w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego. Konsekwencją błędnej wykładni przytoczonego przepisu było z kolei uznanie, że w niniejszym postępowaniu koncesyjnym istniały podstawy do odmowy udzielenia koncesji. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie spółka wiąże także z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "naruszenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" a także przyczyn, dla których udzielenie skarżącej koncesji miałoby tę zasadę naruszyć. Powyższy zarzut jest uzasadniony. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 26 b) P.g.g. i wynikające z niej ustalenie, czy zamierzona działalność skarżącej kasacyjnie spółki narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Omawiane uregulowanie (art. 26 b) P.g.g.) ma charakter uznaniowy. Nawet w razie spełnienia określonych w nim przesłanek organ koncesyjny może (ale nie musi) odmówić udzielenia koncesji. Jeżeli jednak odmawia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinien wykazać ich zaistnienie, w szczególności przez ustalenie, na czym polegałoby "naruszenie wymagań środowiska" a nadto, dlaczego ta okoliczność uzasadnia odmowę udzielenia koncesji. Jak już wyżej wskazano, zarzut błędnej wykładni przepisów prawa odnosi się także do interpretacji pojęć niedookreślonych i klauzul generalnych. Występowanie takich pojęć nie oznacza zgody na dowolność interpretacyjną, bo także w takim przypadku interpretatora obowiązują przyjęte reguły wykładni, jednak, co należy szczególnie zaakcentować, dokonywać oceny można w oparciu o wszechstronną i szczegółową ocenę konkretnych okoliczności faktycznych sprawy (por. L. Morawski "Zasady wykładni prawa" Toruń 2010, str. 274). W przypadku, gdy hipoteza normy zawiera zwroty niedookreślone lub klauzule generalne a jej dyspozycja daje organowi luz decyzyjny, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie art. 26b) P.g.g, kontroli sądowej podlega w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie spełnione są przesłanki określonego działania, a następnie czy nie zostały przekroczone granice uznania. Oddzielenie od siebie sfery uznania administracyjnego od sfery interpretacji pojęć nieostrych pozwala sądowi na stosowanie wobec nich odmiennych metod kontroli. Pierwszy etap dotyczy zatem sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji przez pryzmat użytych przez ustawodawcę pojęć nieostrych. Na organie administracji spoczywa obowiązek starannego zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego i wnikliwego rozważenia. Znaczenie tych pojęć musi zostać jasno ustalone na tle stanu faktycznego sprawy, a sąd może w pełni ocenić stan faktyczny sprawy z punktu widzenia treści pojęcia nieostrego i zastąpić nią ocenę (wykładnię) dokonaną przez organ (lub też ją zaakceptować). Kolejnym etapem jest kontrola samego rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach luzu decyzyjnego. Należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że pojęcie "racjonalna gospodarka złożem kopaliny", o jakim mowa w art. 26 b) P.g.g., ma charakter klauzuli generalnej. Kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu. Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku. Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej skargi przypomnieć należy, że WSA we W. - uznając za bezsporne ustalenia organu, że skarżąca spółka wydobywała na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym piasek oraz że kopalina ta została już wyeksploatowana - stwierdził, że udzielenie spółce wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Poza tym stwierdzeniem, powielonym w ślad za organem, Sąd I instancji niczego więcej nie wyjaśnił. Tymczasem powinnością Sądu było zestawienie wszechstronnie ustalonych okoliczności faktycznych z pojęciem "racjonalna gospodarki złożami kopalin", zgodnie z dyrektywami wykładni, dokonanie oceny, czy organ prawidłowo wyłożył to pojęcie na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz czy zasadnie uznał, że ta okoliczność uzasadnia odmowę udzielenia koncesji (np. przez wykazanie interesu publicznego związanego z ochroną środowiska). Oczywiście należało to uczynić przy jednoczesnym uwzględnieniu, że komentowane rozwiązanie ma charakter uznaniowy, co z kolei wiąże się z oceną czy organ utrzymał się w ramach przyznanej mu dyskrecjonalności. Należy przy tym dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może takiego zabiegu dokonać, w sytuacji gdy nie wykonał tego Sąd I instancji, bowiem działanie takie naruszałoby podstawowe prawa i wolności zagwarantowane konstytucyjnie w państwie prawnym (v. ustanowiona w art. 176 ust.1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania przed sądem). Mając na uwadze przedstawioną argumentację należy uznać za zasadny zarzut skarżącej spółki, że WSA we W. akceptując stanowisko organów administracji nie dokonał wykładni pojęcia "racjonalna gospodarka złożem" ani też nie wskazał przyczyn, dla których udzielenie przedmiotowej koncesji miałoby tę zasadę naruszyć, w tym konkretnym przypadku, poprzestając jedynie na powtórzeniu za organem koncesyjnym lakonicznej informacji o odmowie udzielenia koncesji bez analizy powyższej klauzuli generalnej. Innymi słowy, Sąd I instancji nie dokonując wykładni art. 26 b) P.g.g. zastosował ten przepis poprzestając na stwierdzeniu, że skarżąca spółka wydobywała piasek na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym, oraz że kopalina ta została już wyeksploatowana - co ma świadczyć o tym, że udzielenie spółce wnioskowanej koncesji sprzeciwiałoby się interesowi publicznemu w zakresie konieczności prowadzenia racjonalnej gospodarki złożami kopalin. W świetle powyższego, podniesiony punkcie 2 c) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 26 b) P.g.g. należy uznać za uzasadniony. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie dokonać interpretacji pojęcia "racjonalna gospodarka złożem" w konfrontacji z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, mając przy tym na uwadze, że przepis art. 26 b) P.g.g. ma charakter uznaniowy. Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy, WSA będzie miał również obowiązek uwzględnić poniższą ocenę prawną. Istota zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. a/ – e/ petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. sprowadzała się do twierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów, nie uchylając w całości zaskarżonej decyzji S. K. O. w L., pomimo że działanie organu nie odpowiadało regułom wynikającym z art. 7, art. 77 §1, art. 10 i art. 15 k.p.a. Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż wykorzystanie materiału dowodowego zgromadzonego w innych postępowaniach administracyjnych zwalnia organ I i II instancji od zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, że Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż "w postępowaniu odwoławczym nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego" uchylił się od oceny zgodności z prawem dowodów pozyskanych w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, że bezsporne jest, iż spółka E. G. M. prowadziła eksploatację kopaliny z terenu objętego wnioskiem koncesyjnym jeszcze przed udzieleniem koncesji oraz że całą kopalinę wydobyła. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., ale jedynie w zakresie zaakceptowanego przez WSA we W. ustalenia organów, że przedmiotowe złoże (objęte wnioskiem koncesyjnym) zostało w całości wyeksploatowane. W motywach wyroku Sądu I instancji brak jest bowiem oceny ustaleń dokonanych przez organ w tym zakresie, a jedynie przytoczono za organem powyższe stwierdzenie. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia powyższych przepisów w części dotyczącej ustalenia stanu faktycznego w zakresie odnoszącym się do nielegalnego wydobycia piasku przez skarżącą spółkę m.in. z terenu objętego niniejszym wnioskiem koncesyjnym, w okresie przed rozstrzygnięciem tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu autora skargi kasacyjnej, że WSA we W. nie wskazał, które ustalenia organów zostały przyjęte przez ten Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uzasadnienia wyroku wynika, bowiem, że przyjęte zostały ustalenia i dowody zebrane przez organy obu instancji orzekające w sprawie. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, WSA we W. uznał za legalne następujące dowody pozyskane przez organ koncesyjny w toku prowadzonego postępowania: protokół kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru górniczego w dniach od [...] do [...] r., decyzja P. W. U. G. w K. z dnia [...] r. (znak sprawy: [...]), decyzja D.O. U. G. we W.z dnia [...] r. (znak sprawy [...]). Dowody te zostały uznane za wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym nielegalnego wydobycia piasku przez skarżącą spółkę m.in. z terenu, o którym mowa w niniejszym wniosku koncesyjnym, w okresie przed rozstrzygnięciem tego wniosku. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Powyższe dowody, czego strona skarżąca nie kwestionuje, organy administracji pozyskały dowody z odrębnej sprawy administracyjnej toczącej się z udziałem skarżącej kasacyjnie spółki E. G. M. . Było to postępowanie w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji, zakończone decyzją P. W. U. G.w K. z dnia [...] r. nr [...] Należy przy tym dodać, że skarga spółki E. G. M. na powyższą decyzję P. W. U. G. w K. z dnia [...] o wstrzymaniu działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...] obręb S., gmina N., p. g., w. d. (a więc na jeden z dowodów mających zasadnicze znaczenie dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia) została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.liwicach wyrokiem (prawomocnym) z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Gl 1452/12. W myśl art. 75§ 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych. Nie podlega dyskusji, że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, która koresponduje z zasadą bezpośredniości, zobowiązującą organ prowadzący postępowanie do tego, aby korzystał on z dowodów pierwotnych, bezpośrednich a nie pochodnych. Tym niemniej w tej sprawie, o czym już wspomniano, organ administracji, a w ślad za nim Sąd I instancji, oparł się na dowodach pochodzących z postępowania, które było prowadzone w stosunku do skarżącej kasacyjnie spółki i w którym skarżąca uczestniczyła. W tej sytuacji nie można uznać, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym objętym kontrolą WSA we W., zredukowano w sposób maksymalny wymagania narzucone przez zasadę bezpośredniości, dając w nieuprawniony sposób prymat zasadzie pośredniości Mając na względzie poczynione uwagi należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uczynił akceptując ustalenia organu koncesyjnego, co do prowadzenia przez skarżącą spółkę nielegalnego wydobycia z terenu objętego niniejszym wnioskiem koncesyjnym a także, uznając za nienaruszające art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. wykorzystanie przez organ koncesyjny materiału dowodowego zgromadzonego w innych postępowaniach administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów sformułowanych w punkcie 1 d) i e) petitum skargi kasacyjnej. Na gruncie stanu faktycznego sprawy nie można uznać, że doszło do naruszenia elementarnych założeń postępowania przez pozbawienie strony możności obrony swojego interesu, a w konsekwencji nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie wypada zaakcentować, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed organem I instancji był znany stronie, w szczególności gdy chodzi o ujawnienie prowadzenia wydobycia piasku na terenie części działki nr [...], tj. działki objętej wnioskiem koncesyjnym wszczynającym niniejsze postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy, niewykazanie przez skarżącą kasacyjnie związku pomiędzy niewątpliwym uchybieniem organu I instancji przepisowi art. 10 k.p.a., polegającym na niezawiadomieniu strony w trybie tego przepisu o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań a wynikiem postępowania, zarzut postawiony Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu w ramach omawianej podstawy kasacyjnej nie może być uwzględniony. Należy podkreślić, że niezbite ustalenie organów, zaaprobowane przez Sąd I instancji, to stwierdzenie wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym wszczynającym niniejsze postępowanie administracyjne jeszcze przed zakończeniem tego postępowania. Ustalenie tej okoliczności nastąpiło już w toku postępowania przed organem I instancji. Dowody zgromadzone w sprawie po dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (wskazywana wyżej ostateczna decyzja P. W. U. G. w K. z dnia [...]r. nr [...] dodatkowo potwierdzają prawidłowość ustaleń organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji zasady dwuinstancyjności poprzez zaakceptowanie nierozpoznania i nierozpatrzenia sprawy po raz drugi w całości przez organ odwoławczy, wypada wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji miał pełne podstawy do uznania, że SKO w L. rozpoznało sprawę z uwzględnieniem zasady sformułowanej w art. 15 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że SKO w L. rozstrzygnęło sprawę po raz drugi a nie tylko poddało kontroli decyzję organu I instancji, na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji od strony 4. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska autora skargi kasacyjnej, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji prowadzone na gruncie P.g.g. podlegało przepisowi art. 11 ust. 7-9 USDG (zarzut opisany w punkcie 2 a i b petitum skargi kasacyjnej). Pomimo, iż P.g.g. z 2011 r. przewidziała w art. 21 ust.3 tej ustawy (w brzmieniu adekwatnym dla potrzeb niniejszej sprawy) wyraźne wyłączenie art. 11 ust.1 USGD w odniesieniu do postępowań koncesyjnych inicjowanych przez przedsiębiorcę, nie oznacza, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy uregulowanie zawarte w ust. 7-9 tego przepisu miało zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowanie wyłączające konstrukcję fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy (wniosku koncesyjnego) przedsiębiorcy zawarte w P.g.g. z 2011 r. stanowi doprecyzowanie dotychczasowych uregulowań w zakresie relacji przepisów ustawy wobec innych ustaw a należy zauważyć, że zakres przedmiotowy P.g.g. z 2011 r. nie uległ istotnym zmianom w porównaniu do P.g.g. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).