IV SA/Wr 762/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. F., dalej: skarżący, od wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu O. decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...] uchylającej w całości decyzję własną z dnia [...], nr [...] oraz ustalającą opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości do 70% dochodów: za styczeń 2012 r. w kwocie 631,37 zł; za luty 2012 r. w kwocie 650, 08 zł; za marzec 2012 r. w kwocie 595, 16 zł; za kwiecień 2012 r. w kwocie 589, 97 zł; za maj 2012 r. w kwocie 589, 97 zł oraz od dnia 1 czerwca 2012 r. w kwocie 525, 16 zł, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący przebywa w Domu Pomocy Społecznej w O. Na mocy decyzji z dnia [...], nr [...] organ I instancji ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w lipcu 2011 r. w kwocie 485, 53 zł, w sierpniu 2011 r. w kwocie 609, 13 zł, we wrześniu 2011 r. w wysokości 534, 53 zł, w październiku 2011 r. w kwocie 534, 53 zł oraz od listopada 2011 r. w kwocie 485, 53 zł miesięcznie. Jak ustalił organ I instancji, od stycznia do maja 2012 r. skarżący otrzymał alimenty w następujących kwotach: 208, 33 zł (styczeń 2012 r.), 235, 06 zł (luty 2012 r.), 100 zł (marzec 2012 r.), 92, 59 zł (kwiecień 2012 r.) oraz 92, 59 zł (maj 2012 r.). Nadto ustalono, że na mocy decyzji ZUS z dnia 6 marca 2012 r. zwaloryzowano od dnia 1 marca 2012 r. wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przysługującej skarżącemu, do kwoty 682, 67 zł oraz na mocy decyzji z dnia 20 października 2011 r. Wójt O. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Mając powyższe na względzie, organ I instancji, wskazaną decyzją z dnia [...] uchylił decyzję własną z dnia [...], nr [...] i ustalił nową opłatę za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w wysokości do 70% dochodów: za styczeń 2012 r. w kwocie 631, 37 zł; za luty 2012 r. w kwocie 650, 08 zł; za marzec 2012 r. w kwocie 595,16 zł; za kwiecień 2012 r. w kwocie 589, 97 zł; za maj 2012 r. w kwocie 589, 97 zł oraz od dnia 1 czerwca 2012 r. w kwocie 525, 16 zł, uzasadniając rozstrzygnięcie zmianą sytuacji dochodowej. Skarżący odwołał się od decyzji z dnia 20 lipca 2012 r., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia podniósł, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ustawa, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty mieszkańca domu pomocy społecznej zostaje ustalona w drodze decyzji. Z kolei wedle art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek, zstępni przed wstępnymi; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu. Stosownie do powyższej regulacji, wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego za pobyt w domu pomocy społecznej określała, w kwocie 485, 53 zł miesięcznie decyzja z dnia [...], nr [...]. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że od stycznia do maja 2012 r. skarżący otrzymał alimenty w następujących kwotach: 208, 33 zł (styczeń 2012 r.), 235, 06 zł (luty 2012 r.), 100 zł (marzec 2012 r.), 92, 59 zł (kwiecień 2012 r.) oraz 92, 59 zł (maj 2012 r.). Nadto, ustalono, że na mocy decyzji ZUS z dnia 6 marca 2012 r. zwaloryzowano od 1 marca 2012 r. wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przysługującej skarżącemu do kwoty 682, 67 zł oraz na mocy decyzji z dnia 20 października 2011 r. Wójt O. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Mając powyższe na względzie, organ I instancji w dniu [...] uchylił decyzję własną z dnia [...], nr [...] i ustalił ze skutkiem wstecznym, tj. od stycznia 2012 r. nową opłatę za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w wysokości do 70% dochodów: za styczeń 2012 r. w kwocie 631, 37 zł; za luty 2012 r. w kwocie 650, 08 zł; za marzec 2012 r. w kwocie 595, 16 zł; za kwiecień 2012 r. w kwocie 589, 97 zł; za maj 2012 r. w kwocie 589, 97 zł oraz od dnia 1 czerwca 2012 r. w kwocie 525, 16 zł, uzasadniając rozstrzygnięcie zmianą sytuacji dochodowej. Jako podstawę prawną wzruszenia powyższej decyzji organ I instancji powołał przepis art. 106 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Kolegium podniosło, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Ponadto, organy administracji publicznej powinny, zgodnie z art. 6 k.p.a., działać na podstawie prawa. Jednym z elementów działania na podstawie prawa jest ustalenie obowiązywania normy prawnej pozwalającej na podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Rozstrzygnięcie w kwestii zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do świadczeń z pomocy społecznej może zapaść w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy w związku z art. 163 k.p.a. Decyzja o uchyleniu lub zmianie, mając charakter konstytutywny, "zastępuje" dotychczasowe skutki prawne wzruszonej decyzji ex nunc. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy nie stwarza podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji określającej np. wysokość opłaty oraz określającego jednocześnie, iż nowa opłata obowiązuje od dnia zmiany sytuacji dochodowej. Wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy decyzja uchylająca decyzję ostateczną nie może wywołać skutków z mocą wsteczną. Nie nosi ona cech rozstrzygnięcia deklaratoryjnego, w przypadku którego skutki prawne powstają ex lege z mocą wsteczną. Nie jest zatem dopuszczalne uchylenie dotychczasowej decyzji ustalającej opłatę ze skutkiem wstecznym. Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy może jedynie wykreować dla strony nowy stan prawny, polegający na ustaleniu wysokości nowej opłaty dopiero z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Z powyższych względów, w ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy i z tego względu wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, ze ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien dokonać weryfikacji decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z uwzględnieniem powyższych uwag, a także rozważyć - w świetle obowiązujących przepisów prawa - możliwość dochodzenia zwrotu poniesionych przez gminę wydatków za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej w sytuacji zwiększenia się jego dochodów w stosunku do kwoty będącej podstawą ustalonej i uiszczanej przez niego opłaty. Skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze skarżący nie sformułował żadnego zarzutu dotyczącego zaskarżonej decyzji lub postępowania decyzję tę poprzedzającego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy i z tego względu wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] która uchyliła decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...] uchylającą w całości decyzję własną z dnia [...], nr [...] oraz ustalającą opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości do 70% dochodów: za styczeń 2012 r. w kwocie 631, 37 zł; za luty 2012 r. w kwocie 650, 08 zł; za marzec 2012 r. w kwocie 595, 16 zł; za kwiecień 2012 r. w kwocie 589, 97 zł; za maj 2012 r. w kwocie 589, 97 zł oraz od dnia 1 czerwca 2012 r. w kwocie 526, 16 zł oraz przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Najistotniejszą kwestią w omawianej sprawie jest ocena charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną – przyznającą świadczenie z pomocy społecznej – zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 (m.in. marnotrawienie przyznanych środków, odmowa współpracy z organami czy odmowa złożenia oświadczenia o rzeczywistym stanie majątkowym). Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną (w omawianej sprawie od dnia zmiany sytuacji dochodowej skarżącego). W przypadku bowiem stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09, z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 655/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że skoro decyzja organu I instancji ma charakter wyłącznie konstytutywny to termin, z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ pomocy społecznej ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną, tj. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej. Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co w konsekwencji uzasadniało jej uchylenie przez organ odwoławczy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.