II SA/Gl 1461/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 31 maja 2006 r. nr LIII/517/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 maja 2006 r., Nr LIII/517/06, Rada Miasta w Piekarach Śląskich uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym – w granicach określonych na rysunku planu, stwierdzając zgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie (zwanym dalej Studium), przyjętym uchwałą z dnia 28 września 2000 r. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 79 z dnia 12 lipca 2006 r. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący J. F. jako współwłaściciel działki nr 1 położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], wezwał Radę Miasta Piekary Śl. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z postanowieniami Studium. Zgodnie z uchwałą z dnia 28 września 2000 r. przedmiotowa działka (powstała w wyniku podziału działki nr 2 dokonanego w [...] r.) przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową MN. W planie miejscowym działka ta znalazła się w jednostce oznaczonej symbolem [...] (droga dojazdowa), co jest niezgodne z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. Na powyższe pismo organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu [...] r. (data nadania) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 maja 2006 r., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem fragmentu planu oznaczonego symbolem [...] w części dotyczącej terenu położonego w Piekarach Śl. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr 2 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działki nr 1. Działka ta powstała na skutek podziału działki nr 2 i została mu zwrócona, jako niesłusznie wywłaszczona, decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Działka ta, zgodnie z zapisami obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały Studium, przeznaczona była w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczając część tej działki na cele drogowe Rada Miasta doprowadziła do uchwalenia planu sprzecznego z postanowieniami Studium. Ustalona w planie droga nie odpowiada też dotychczasowemu jej przebiegowi. Skarżący wskazał, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. w zakresie, w jakim wskazywał już wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Powołał się też na orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodał, że Gmina pomimo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nadal wykorzystuje przepisy prawa (tzw. "specustawę") do ponownego zabrania odzyskanej działki. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta P. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu przyznał, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona w zaskarżonym planie pod teren drogi dojazdowej o symbolu [...]. Studium zostało sporządzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), zgodnie z którą w studium nie wyznaczało się dokładnego przebiegu dróg, a jedynie określało się kierunek skomunikowania w celu zasygnalizowania możliwości skomunikowania poszczególnych obszarów w mieście. Dalej zacytowano zapis Studium dotyczący kierunków zagospodarowania dla wewnętrznego układu ulic, zgodnie z którym dopuszczono modernizację poszczególnych ciągów ulicznych polegającej m.in. na przebudowie skrzyżowań najczęściej przesądzających o przepustowości całego układu. Ponadto wskazano, że z uwagi na skalę mapy, w studium przebieg ulic można pokazać jedynie w sposób schematyczny. Dopiero rysunek planu daje możliwość precyzyjnego określenia przebiegu drogi. W pismach procesowych z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., stanowiącymi replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał swoje stanowisko uzupełniając je powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań oraz podważając zasadność stanowiska organu. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu złożył ponadto do akt sądowych fragment wyrysu ze Studium z roku 2000. W wykonaniu postanowienia Sądu, w terminie publikacyjnym przedłożono wyrysy z zaskarżonego planu miejscowego i ze Studium obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ilustrujące położenie działki skarżącego. Wynika z nich, że działka nr 1 położona jest wedle postanowień Studium na obszarze oznaczonym kolorem brązowym – tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności MN, granicząc z drogami (u ich zbiegu) o nieopisanych parametrach i symbolach. Na wyrysie z planu miejscowego działka ta położna jest w jednostce [...]. Również w terminie publikacyjnym pełnomocnik skarżącego złożyła pismo procesowe wraz z plikiem załączników. W piśmie tym zasadniczo podtrzymano wnioski i twierdzenia skargi, uzupełniono wywody w kwestii legitymacji skarżącego oraz odwołano się do przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194), które to postępowanie prowadzone jest w stosunku do przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów, a tym samym do kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie, skontrolowania wymagała kwestia dopuszczalności skargi w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym w sposób niezgodny z wolą jej właściciela, narusza interes prawny tego właściciela. W niniejszej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Jak wynika z treści księgi wieczystej Nr [...] (vide: www.ekw.ms.gov.pl ), skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W sprawie pozostaje poza sporem, że nieruchomość ta jest położona w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno z treści skargi, jak i z dołączonych do sprawy akt administracyjny wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący sprzeciwia się przeznaczeniu jego nieruchomości na cele komunikacyjne. Już sama ta okoliczność powoduje, że jego interes prawny został w tym zakresie naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały. Rozważenia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagało również to, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia prawa i czy została wniesiona w terminie. Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia [...] r. skierowane do Rady Miasta Piekary Śl. należy uznać za takie wezwanie. Wątpliwości mogły natomiast powstać na tle oceny terminowości wniesienia skargi. Te wątpliwości rozwiał jednak w niniejszej sprawie tut. Sąd, albowiem postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 977/12, przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W tej sytuacji skarżącego uznać należy za legitymowanego do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś samą skargę - za dopuszczalną. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania zgodności zaskarżonego fragmentu planu miejscowego z zapisami Studium, stwierdzić przyjdzie, że zarzuty te nie są zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny. Zarzuty skarżącego odnoszą się do zasad sporządzania planu. Naruszeniem tych zasad jest bowiem m.in. niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym stanie rzeczy, w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to bez względu na charakter takiego naruszenia (istotny bądź nieistotny) powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy). W świetle powyższych rozważań stwierdzić też przyjdzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Dokonując analizy zapisów Studium dotyczących przeznaczenia spornego terenu jako przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową MN i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działki skarżącego (droga dojazdowa), Sąd doszedł do przekonania, że zapisy te nie są sprzeczne z zapisami Studium w rozumieniu powołanych przepisów u.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że poszerzenie, modernizacja, przebudowa układów komunikacyjnych mogą stanowić przedmiot podlegający skonkretyzowaniu na etapie sporządzania planu miejscowego nawet wówczas, gdy nie były one wprost przewidziane w studium. Studium jako akt ogólny przewiduje bowiem uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Nie jest rolą studium ustalanie dokładnego przebiegu ulic i układów komunikacyjnych. Potrzeby związane z tymi zagadnieniami nabierają znaczenia dopiero na etapie tworzenia i uchwalania planu miejscowego. Dopiero na tym etapie możliwa jest ocena potrzeb społeczności lokalnej w tym zakresie, która to ocena w znacznej mierze uzależniona jest od podstawowego przeznaczenia terenu w planie. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że w świetle art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest w literaturze i orzecznictwie właśnie władztwem planistycznym gminy. Gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10). Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności, wyrażająca się w tym, że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń , jądro) , bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć (zob.: Z. Niewiadomski (red.) , Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz , wyd. 4 , Warszawa 2008 , s. 59). Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części , nawet znacznej , atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać m.in. konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2009 r. , sygn. akt II SA/Gl 183/09) . W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, w tym z powołanych już wyżej przepisów u.p.z.p. Co do zasady zatem stwierdzić przyjdzie, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia związane z wykonywaniem przez skarżącego prawa własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią same w sobie o naruszeniu prawa przez organ planistyczny. Kwestią istotną wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest kwestia, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżącego została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy stwierdzić, że w realiach przedmiotowej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło. Istotnym dla uzasadnienia takiej konkluzji jest, że zaskarżona uchwała na terenie obejmującym otoczenie przedmiotowej działki wprowadziła jako podstawowe jego przeznaczenie funkcję mieszkaniową (MN), a więc zgodną (wręcz tożsamą) z funkcją przewidzianą w Studium. Jest przy tym oczywiste, że realizacja tego podstawowego przeznaczenia odbywa się poprzez realizację inwestycji mieszkaniowych na działkach budowlanych istniejących lub tych, które powstaną. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną i to w sposób pozwalający na bezpieczne i zgodne z przepisami korzystanie z takiej drogi. Zapewnienie prawidłowego dostępu do drogi publicznej tak dla całego terenu, jak i dla poszczególnych działek, w tym modernizacja istniejących układów komunikacyjnych, leży w zakresie obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). W takiej sytuacji stwierdzić należy, że potrzeby zbiorowe wspólnoty samorządowej uzasadniają ograniczenie indywidualnego interesu strony. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem, że tego rodzaju ograniczenie winno być w sposób szczególny uzasadnione przez organ. W ocenie Sądu do takiego uzasadnienia doszło. Przedstawione przez organ argumenty w tym zakresie są racjonalne i przekonywujące. W szczególności przekonywujące jest twierdzenie organu, iż z cytowanych zapisów Studium odnośnie kierunków zagospodarowania układów komunikacyjnych, wynika wręcz konieczność doprowadzenia do modernizacji poszczególnych ciągów ulicznych, w tym publicznych dróg klasy dojazdowej. Za przekonywujący uznać także przyjdzie argument o schematycznym charakterze rysunku Studium w odniesieniu do przebiegu dróg. Przedstawione przez organ argumenty potwierdzają w ocenie Sądu okoliczność, iż przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do nieadekwatnego przekroczenia granic władztwa planistycznego. Powyższe wskazuje, iż droga oznaczona w planie symbolem [...] stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, iż w tym przypadku interes ogólny przeważa nad indywidualnym interesem skarżącego. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do dalej idących twierdzeń skarżącego w kwestii wywłaszczenia, zwrotu i potencjalnego ponownego przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, stwierdzić przyjdzie, iż pozostają one bez znaczenia dla oceny kontrolowanego aktu i nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wskazać jeszcze przyjdzie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych bez bliższego określenia miejsca ich publikacji są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl