I OSK 1897/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 681/12 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 681/12, oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 106 ust. 4 i art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 38 ust. 1–5 oraz art. 3 ust. 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.) Burmistrz D. T. odmówił S. G. przyznania zasiłku okresowego. Organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na wniosek z dnia 5 stycznia 2012 r., przyznano S. G. pomoc społeczną w formie zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 174,00 zł. Zasiłek za styczeń i luty 2012 r. został już wypłacony, do wypłaty pozostał zasiłek za marzec i kwiecień 2012 r. Organ dodał, że od decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r. S. G. złożył odwołanie, zaś w dniu 27 lutego 2012 r. kolejny wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. Organ wyjaśnił, że korzystanie przez S. G. z pomocy społecznej przyznanej decyzją z dnia 6 marca 2012 r. czyni niemożliwym przyznanie kolejnego zasiłku, byłoby to bowiem niezgodne z ustawą pomocy społecznej. S. G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Wskazał, że wniosek z dnia 27 lutego 2012 r. dotyczy innego okresu niż wniosek z dnia 5 stycznia 2012 r. Podał, że skoro jego dochód wynosi 303 zł, zasadnym jest przyznanie zasiłku, bowiem ustawodawca nie zabrania przyznania kolejnego zasiłku "po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek". Dodał, że zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli w sytuacji życiowej nastąpią zmiany na niekorzyść, strona może żądać zmiany decyzji lub wystąpić o zasiłek w oparciu o nową decyzję. Wskazał, że taka zmiana u niego nastąpiła, bowiem zalega z opłatami za prąd i mieszkanie, a nie ma środków na pokrycie tych zaległości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna i życiowa skarżącego jest trudna. Skarżący posiada wykształcenie wyższe prawnicze, jest osobą samotnie gospodarującą i bezrobotną, jedynym źródłem dochodu S. G. jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 129 zł przyznany decyzją z dnia 13 października 2011 r. na okres sześciu miesięcy, począwszy od dnia 1 listopada 2011 r. Miesięczny dochód skarżącego wynosi 129 zł i nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477 zł, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Stałe miesięczne wydatki S. G. wynoszą 306,66 zł. Strona posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, mieszkanie składa się z dwóch pokoi i kuchni, zadłużenie wnioskodawcy z tytułu zaległego czynszu wynosi 180 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznany został stronie zasiłek okresowy w wysokości 174 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r., który S. G. aktualnie pobiera. Wskazano, że S. G. został poinformowany o konieczności zgłoszenia się w Urzędzie Miejskim w D. T. w sprawie podjęcia zatrudnienia, odebrał skierowanie na badania lekarskie w celu podjęcia zatrudnienia, jednakże badań tych nie wykonał. Wobec tego organ stwierdził, że brak współdziałania strony w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej oraz możliwości wynikające z posiadanego wykształcenia, jak również ograniczone środki finansowe Ośrodka uzasadniają przyznanie przedmiotowego świadczenia w wysokości odpowiadającej 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem skarżącego, tj. w kwocie 174 zł. Powyższe rozwiązanie odpowiada dyspozycji art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ uznał zatem, że skoro strona pobiera aktualnie zasiłek okresowy w prawidłowo ustalonej wysokości, to niemożliwym jest przyznanie kolejnego zasiłku okresowego na ten sam okres, zasadne więc było wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku. Na powyższą decyzję S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że skoro spełnił warunki do uzyskania pomocy społecznej w postaci zasiłku, to zasiłek winien być przyznany w pełnej wysokości, a okoliczność, że organ nie posiada środków nie powinna skutkować odmową przyznania zasiłku, zaznaczył, że organy nie wykazały jakie są możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zarzucił lakoniczne uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w sprawie zasiłku okresowego toczyły się dwa postępowania. Pierwszy wniosek skarżącego w tej sprawie z dnia 5 stycznia 2012 r. został rozstrzygnięty decyzją Burmistrza D. T. z dnia [...] stycznia 2012 r., przyznającą zasiłek okresowy od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. Drugi wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 27 lutego 2012 r. i dotyczył "przyznania zasiłku okresowego w kwocie do pełnej wysokości od dnia 1 lutego 2012 r. na okres 6-ciu miesięcy". Wniosek ten został rozstrzygnięty decyzją Burmistrza D. T. z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku okresowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Sąd wskazał, że co prawda art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość zmiany decyzji przyznającej pomoc społeczną na korzyść (ale również na niekorzyść) osoby ubiegającej się o taką pomoc, jednakże w sytuacji, gdy nastąpią zmiany w jej sytuacji dochodowej lub osobistej. Sąd wskazał, że wysokość przyznanego zasiłku w kwocie 174 zł mogła być kwestionowana w postępowaniu wywołanym wnioskiem z dnia 5 stycznia 2012 r., a nie poprzez złożenie kolejnego wniosku, obejmującego okres, na który przyznano już zasiłek. Sąd uznał, że organy administracji słusznie oceniły, że skoro skarżący korzystał już z formy zabezpieczenia społecznego w postaci zasiłku okresowego, nie kwalifikował się do przyznania takiego samego rodzaju świadczenia i na ten sam okres czasu. Nie mogła również odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego dotycząca wysokości zasiłku okresowego, bowiem przedmiotem skargi była odmowa przyznania tego świadczenia. Skoro, jak wyżej stwierdzono, odmowa przyznania po raz drugi zasiłku okresowego (Sąd podał omyłkowo "zasiłku celowego") była uzasadniona, bezprzedmiotowe są rozważania co do wysokości tego świadczenia. Sąd zaznaczył, że przyznanie zasiłku okresowego w określonej wysokości następuje po wyjaśnieniu przez organ orzekający zaistnienia okoliczności wynikających z art. 3 ust. 4 i art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, dlatego przyznanie już takiego zasiłku, nawet w wysokości nie wyczerpującej maksymalnej kwoty wynikającej z art. 38 ust. 2 pkt 1, wyklucza dopuszczalność przyznania kolejnego zasiłku na ten sam okres, skoro przyznany zasiłek ma wyczerpywać dopuszczalność ustalenia jego wysokości w granicach wyznaczonych powołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 119/11). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył S. G., reprezentowany przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7–9, art. 104 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., tj. nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji organu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa w postaci niepodjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 27 lutego 2012 r. inicjującego wszczęcie sprawy, a nazwanego przez skarżącego "podaniem", którego treść może być interpretowana dwojako, a to jako wniosek o przyznanie zasiłku okresowego od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. względnie jako dwa wnioski: pierwszy o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], poprzez podwyższenie zasiłku przyznanego tą decyzją do kwoty maksymalnej za okres od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. oraz drugi o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie maksymalnej za okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. Ponadto zarzucono nieuprawnione, dowolne dorozumienie przez organ woli skarżącego domagania się przez niego przyznania nowego, równoległego dla już przyznanego świadczenia okresowego – pomimo, iż twierdzenia skarżącego zaprezentowane w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. i dalszych pismach w sprawie wskazywały na odmienną jego intencję – co winno zostać jednoznacznie wyjaśnione – a co w konsekwencji spowodowało, że sprawa administracyjna wywołana "podaniem" skarżącego nie została merytorycznie rozpoznana, albowiem przedmiot rozstrzygnięcia nie jest tożsamy z przedmiotem "podania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "podanie" było niejednoznaczne, a organ – bez wezwania do sprecyzowania stanowiska – przyjął jego wykładnię najmniej korzystną dla skarżącego. Wskazano, że "podanie" z dnia 27 lutego 2102 r. miało doprowadzić do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w trybie art. 155 k.p.a. w tej części, w jakiej wniosek dotyczył żądania podwyższenia świadczenia za okres od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r., w pozostałym natomiast zakresie miało zostać rozpoznane jako wniosek o przyznanie skarżącemu zasiłku na kolejne okresy, tj. od dnia 1 maja 2012 r. do końca lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 tej ustawy. Wobec tego, że w sprawie nie występują tego rodzaju okoliczności należało ocenić zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Jakkolwiek skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to rozważenie tych zarzutów, w okolicznościach niniejszej sprawy, poprzedzone być musi niezbędnymi uwagami dotyczącymi świadczenia, którego dotyczyło podanie S. G. z dnia 27 lutego 2012 r. Zasiłek okresowy, będący jednym ze świadczeń pomocy społecznej przyznawanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przysługuje w szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy, przy czym w art. 38 ust. 1 pkt 1 postanowiono, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej (ta regulacja dotyczy S. G.) zasiłek ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Ponadto, w myśl ust. 3 pkt 1 omawianego artykułu kwota zasiłku ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, wreszcie stosownie do art. 38 ust. 4 kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Podkreślenia wymaga, że okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy). Stwierdzić należy, że istotne znaczenie w sprawie ma pozostająca poza sporem okoliczność, że na wniosek z dnia 5 stycznia 2012 r. Burmistrz D. T. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał S. G. pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 174 zł. W dniu 6 lutego 2012 r. S. G. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., a następnie w dniu 27 lutego 2012 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego od 1 lutego 2012 r. na 6 miesięcy w pełnej wysokości, ewentualnie o zmianę decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r. na jego korzyść. W świetle wskazanych wyżej okoliczności sprawy i przytoczonej regulacji ustawowej dotyczącej zasiłku okresowego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły być skuteczne. Podanie skarżącego z dnia 27 lutego 2012 r. wpłynęło do organu wówczas, gdy nie zostało jeszcze rozpoznane odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r. przyznającej zasiłek okresowy od 1 stycznia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r., którą to okoliczność zasadnie uznano za istotną w sprawie, stwierdzając, że strona aktualnie pobiera zasiłek okresowy w związku z czym niemożliwe jest przyznanie kolejnego zasiłku okresowego na ten sam okres. Nie można podzielić przekonania wyrażonego w skardze kasacyjnej, że podanie S. G. z dnia 27 lutego 2012 r. zawierało braki formalne, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący domagał się przyznania zasiłku w maksymalnej wysokości na okres od 1 lutego 2012 r. do 31 lipca 2012 r. i wniosek jego został rozpoznany, przy uwzględnieniu, że pozostawało wówczas w toku postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r., na podstawie której wypłacano przyznane świadczenie. Przypomnieć trzeba, że w świetle regulacji zawartej w art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej to ośrodek pomocy społecznej ustala okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, a także – w granicach zakreślonych w ustawie – decyduje o jego wysokości. Skoro postępowanie dotyczące przyznania skarżącemu zasiłku na wniosek z dnia 5 stycznia 2012 r., na skutek wniesienia przez S. G. odwołania od decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r. o przyznaniu tego zasiłku nie zostało ostatecznie zakończone, to wszelkie okoliczności dotyczące okresu, na jaki przyznano ten zasiłek i jego wysokości mogły być rozważane wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy prawidłowo odmówiły przyznania kolejnego zasiłku okresowego obejmującego ten sam okres. Oddalając skargę Sąd nie uchybił art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. c/, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7–9, art. 104 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco wyjaśnione i ocenione. Sąd we właściwy sposób przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a stanowisko w tym względzie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.