I SA/Wa 1804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. nr[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdzającą w części nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. l w związku z art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...] jako działka ewidencyjna nr[...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr[...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1991 r., w części dotyczącej niesprzedanej części budynku przy ul. [...] w W., zwróciły się J. K. oraz G.B.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] w części dotyczącej niesprzedanej części budynku posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Minister stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]marca 1991 r., stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] października 1948 r., nr [...] nieruchomość [...] nr hip. [...], położona przy ul. [...], uregulowana była jawnym wpisem na imię W. D. i H. D. w częściach równych co do 3/4 części i H. Z., J.K. co do 1/4 części. Zgodnie z zebraną w sprawie dokumentacją ustalono, iż następcami prawnymi dawnych właścicieli są: J. K. i G. B. oraz Skarb Państwa. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1949 r. Rep. Nr [...] H. D. i A. D., działająca w imieniu W. D., sprzedały w drodze zamiany E. i J. R. swój udział w nieruchomości [...] ozn. hip. [...] wraz z przynależnościami i wszelkimi dotyczącymi prawami, już istniejącymi i mogącymi istnieć w przyszłości na skutek zmiany przepisów ustawowych lub z innych tytułów. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1988 r. sygn. akt [...] spadek E. R. nabyły żona J. R. oraz córki: G. B. i J. K. po 1/3 części spadku każda z nich. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] stycznia 1998 r. sygn. akt [...] spadek po W. R. nabyły córki: G. B. i J. K. po 1/2 części spadku każda z nich. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] spadek po H. Z. J. K. nabył w całości Skarb Państwa. Organ nadzoru ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] w W., oznaczona jako nieruchomość Nr [...] znajdująca się m. in. na działce oznaczonej obecnie nr ewid.[...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który w art. 1 stanowi, iż wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Minister zaznaczył, że przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, albowiem zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 5 cyt. wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie). Prawo własności budynków byłych właścicieli gruntów wygasło (przechodziło na własność gminy, a następnie na Skarb Państwa) dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej, a obecnie prawa wieczystego użytkowania, albo w razie niezłożenia we wskazanym wyżej terminie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Jak wynika z akt sprawy W. D. i H. D. w dniu 13 października 1948r. złożyli do Zarządu Miejskiego w W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1952 r., nr [...] odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1952 r. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., sprostowaną postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. m. in. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu[...], położonego przy ul. [...] w W. na rzecz G. B. w udziale [...] części gruntu i J. K. w udziale [...] części gruntu. Minister podniósł, że niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają skutki prawne ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r., nr[...] . Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje bowiem skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Taki stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie nie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nie zapadło, a zatem prawo własności budynku położonego przy ul. [...] w W. nie przeszło na Skarb Państwa. Oznacza to tym samym, że prawo to zachowali dotychczasowi właściciele nieruchomości (względnie ich spadkobiercy). Organ zauważył, iż przed datą komunalizacji tj. przed dniem 27 maja 1990 r. Skarb Państwa zbył na rzecz osób fizycznych 3 lokale: nr [...] (akt notarialny z dnia [...] listopada 1988 r. Rep[...] ), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1976 r. Rep.[...]) oraz nr [...] (akt notarialny z dnia [..] lutego 1985 r. Rep. A[...]). Jak wynika z treści decyzji Wojewody [...] oraz karty inwentaryzacyjnej nr [...], wskazane wyżej lokale nie były przedmiotem komunalizacji. W związku z powyższym, a także mając na uwadze żądanie strony zawarte we wniosku, w przedmiotowej sprawie organ orzekł wyłącznie co do niesprzedanej części budynku przy ulicy [...] w W. Organ podkreślił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] października 2006r. sygn. akt [...] spadek po H. Z., J. K, zmarłej dnia [...] czerwca 1944 r., nabył w całości Skarb Państwa. Zgodnie z art. 924 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, natomiast na podstawie art. 925 cyt. wyż. ustawy spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. W związku z powyższym organ stwierdził , że w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem części budynku przy ul. [...] w W. Organ nadzoru wyjaśnił, że Minister Administracji i Cyfryzacji nie orzeka co do udziałów w budynku przy ul. [...] w W. przysługujących poszczególnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ orzeka w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1210/08). ( W świetle powyższego Minister stwierdził, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] obręb [...] nie stanowił w całości własności Skarbu Państwa, to tym samym nie podlegał on w całości działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Budynek ten bowiem w części stanowił, na podstawie art. 5 cyt. wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r., odrębny przedmiot własności przysługujący osobom fizycznym. W związku z powyższym, zdaniem Ministra decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 199lr w części dotyczącej niesprzedanej części budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie na podstawie art. 156 § 1 pkl 2 Kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Miasto W. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko, że koniecznym było stwierdzenie w części nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 1991 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ww decyzja została w części dotyczącej niesprzedanej części budynku wydana z naruszeniem przepisów obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wydana ona została bowiem w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i niezgodnie z prawem. Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, ze budynek posadowiony na działce nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa w odpowiednich częściach. Minister podniósł, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Powyższe oznacza, że organ w swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W związku z tym organ nadzoru zdaniem Ministra nie mógł orzekać w przedmiotowym postępowaniu w jakiej części sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, a mógł jedynie orzekać kasacyjnie. Minister wskazał, że sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...], dotknięta wadą nieważności, wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem decyzji, co oznacza, że sprawa stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa części mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga ewentualnego rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 1, art. 158 § 1 kpa, art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego W. z dnia [...] października 1948 r. nieruchomość [...] nr hip. [...] położona na przy ul. [...] uregulowana była jawnym wpisem na imię W. D. i H. D. w częściach równych co do 3/4 części H. Z. J. K. co do 1/4 części. Na mocy zaś postanowienia Sądu Rejonowego W. z [...] października 2006 r. sygn. akt. I [...] spadek po H. Z. J.K. zmarłej dnia [...] czerwca 1944 r. w W. nabył w całości Skarb Państwa. Powyższe oznacza, że w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. tj. w dniu 21 listopada 1945 r. współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Skoro więc własność przedmiotowej nieruchomości budynkowej w 1/4 części nabyta została przez Skarb Państwa i stan taki istniał w dniu 27 maja 1990 r., to zdaniem strony skarżącej, organ nie miał podstaw do pominięcia tego faktu w swojej decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, w szczególności po wydaniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt W 12 92, że przedmiotem komunalizacji może być udział we współwłasności, w związku z czym stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej odnośnie całości budynku pomimo, że w 1/4 niepodzielnej części zostały spełnione przesłanki do komunalizacji narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę zarówno organ jak i uczestniczki postępowania wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zbadanie, czy kwestionowana decyzja Wojewody[...] z dnia [...] marca 1991 r. rażąco narusza prawo. Podstawą jej wydania był art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Bezsporne w sprawie jest, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. nr 50, poz. 279). Z akt sprawy wynika, że na skutek złożenia przez poprzedników prawnych J. K. i G. B. wniosku dekretowego, zostało wydane w dniu [...] lipca 1952 r. przez Prezydium Rady Narodowej W. orzeczenie odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww orzeczenia. Skoro więc stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1952 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a więc wywołująca skutek prawny ex tunc, to w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej działce nr [... ]z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych nie stanowił wyłącznej własności Skarbu Państwa ( współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa), a więc nie mógł podlegać w części niesprzedanej w całości komunalizacji. Wbrew twierdzeniom skargi, organ dokonując kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. prawidłowo stwierdził, że rażąco narusza ona przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zasadnie, zdaniem Sądu, Minister stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym nie mógł orzekać w jakiej części sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji, gdyż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym organ uprawniony jest do orzekania jedynie kasacyjnie. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Dodać należy, że przywołana w skardze uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy współwłasności Skarbu Państwa i komunalnych osób prawnych, a przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został uchylony wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. sygn. akt III RN 16/98. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji .