I SA/Sz 924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] . nr [.] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 15 maja 2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w G. wpłynął wniosek G. J. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W dniu 8 czerwca 2009 r., przekazano ten wniosek zgodnie z właściwością do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. W wyniku rozpatrzenia wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. działając na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał G. J. wnioskowane płatności. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną. W dniu 3 marca 2010 r. G. J. złożył odwołanie od ww. decyzji, po rozpatrzeniu którego Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. G. J. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Sz 571/10) skarga została oddalona. Wyrok ten jest prawomocny. W dniu 6 marca 2012 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją tego organu z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 dla G. J. podpisany przez radcę prawnego Ł. F., działającego jako pełnomocnik R. W.. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że R. W. w dniu 15 maja 2009 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiących m.in. działkę nr [...] powiat S. gmina B., obręb ewidencyjny S. C. O fakcie wydania decyzji dla G. J. R. W. dowiedział się 7 lutego 2012 r. podczas przesłuchania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., w związku z postępowaniem prowadzonym z wniosku R. W. w sprawie dopłat za rok 2009, dotyczących tej samej działki. Kierownik Biura Powiatowego w S. prowadził postępowanie w sprawie płatności do tej samej działki, w tym samym okresie, jednak dla innego podmiotu, tj. G. J.. Zdaniem Wnioskodawcy, nieprzyznanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR S. statusu strony R. W. - mimo że decyzja przyznająca płatność na rzecz G. J. wykluczała możliwość przyznania płatności na rzecz R. W. – naruszyło art. 28 k.p.a., konstytuującego status strony R. W. w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.. Dnia 23 marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., postanowieniem nr [...] odmówił wznowienia postępowania wskazując, że R. W. nie posiada przymiotu strony. W ocenie organu I instancji, w momencie powiadomienia R. W. o toczącym się postępowaniu wywołanym wnioskiem G. J. wobec działki nr [...] w trakcie stawienia się R. W. w Biurze Powiatowym w S. nie żądał on traktowania go w tym postępowaniu na prawach strony, tym samym nie uzyskał uprawnień strony, ani podmiotu posiadającego uprawnienia strony. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik R. W. wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez odmowę przyznania R. W. statusu strony w postępowaniu. W ocenie skarżącego, rozumowanie organu I instancji w sposób rażący narusza przepisy k.p.a., tj. art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4. Status strony jest bowiem kategorią prawną, całkowicie niezależną od woli podmiotu, który ma go uzyskać. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. podmiot uzyskuje status strony z mocy prawa, nawet jeżeli nie ma zamiaru korzystać z uprawnień jakie mu przysługują w związku z posiadanym statusem. Organ I instancji wiedząc, że R. W. wystąpił o płatności dotyczące tej samej działki i tego samego okresu co drugi wnioskodawca, winien uznać go za stronę postępowania, czego nie uczynił. Postanowieniem nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzeniu postępowania organu I instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że - niezależnie od merytorycznej zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał akt administracyjny zawierający istotne wady, co skutkuje koniecznością wycofania go z obrotu prawnego i przywrócenia stanu sprawy sprzed wydania postanowienia. Postanowienie nr [...] z dnia 23 marca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania jest bowiem rozstrzygnięciem wydanym z naruszeniem prawa, przez organ, który nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Przytaczając brzmienie art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149, tj. w sprawach wznowienia postępowania, jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Mając na względzie treść art. 150 § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, że decyzję przyznającą płatności G. J. w ostatniej instancji wydał w dniu [...] r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S., utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] r. Z tego powodu ww. postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 150 § 1 k.p.a., poprzez wydanie aktu administracyjnego przez organ niewłaściwy w sprawie, a co za tym idzie, niewłaściwy do prowadzenia postępowania zmierzającego do oceny treści wniosku Strony i podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji, w związku z tym, że Kierownik Biura Powiatowego w S., do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, bez zbadania swojej właściwości, prowadził postępowanie zakończone wydaniem przez ten organ postanowienia z dnia 23 marca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania, zatem to rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał więc postanowienie w sprawie, w której nie był właściwy do jej rozstrzygnięcia - co wynika wprost z art. 150 § 1 k.p.a. Stanowi to naruszenie zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i dlatego wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowienie winno zostać bezwzględnie wycofane z obrotu prawnego, zaś postępowanie prowadzone przez ten organ - zmierzające do oceny żądania wynikającego z wniosku z dnia 6 marca 2012 r. - umorzone. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, jako wydane z naruszeniem prawa (o właściwości organu) i umorzył postępowanie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. R. W. – reprezentowany przez radcę prawnego – zaskarżył postanowienie organu II instancji w części umarzającej postępowanie, zarzucając temu postanowieniu: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 144 i art. 140 oraz art. 105 k.p.a., z uwagi na brak przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., przez całkowite pominięcie w treści postanowienia, uzasadnienia rozstrzygnięcia organu w przedmiocie umorzenia postępowania, co pozbawia stronę możliwości merytorycznej polemiki z treścią rozstrzygnięcia organu. Podnosząc takie zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia organ II instancji skupił się wyłącznie na naruszeniu przez organ I instancji przepisów o właściwości, tj. art. 150 k.p.a., w konsekwencji przedmiotowe naruszenie potraktowane zostało jako podstawa uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżącego, w treści uzasadnienia postanowienia organu II instancji brak jednak całkowicie rozważań odnośnie drugiego z rozstrzygnięć zawartych w postanowieniu, tj. umorzenia postępowania organu I instancji. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji, zaś prawidłowe rozstrzygnięcie winno obejmować przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Natomiast uznając, iż wniosek Skarżącego skierowany został do niewłaściwego organu, to zgodnie z art. 19 k.p.a. organ I instancji winien dokonać z urzędu kontroli swojej właściwości i przekazać sprawę zgodnie z właściwością. W obecnym stanie sprawy, umorzenie postępowania I instancji wywołuje skutki określone w art. 105 k.p.a., czyli prowadzi do uznania, że postępowanie z wniosku Skarżącego stało się bezprzedmiotowe - z czym strona skarżąca się nie zgadza. W ocenie Skarżącego, złożony wniosek powinien zostać rozpoznany przez właściwy organ, a następnie organ ten winien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne (odmienne od rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania). Ponadto Skarżący podkreślił, że został pozbawiony możliwości polemiki merytorycznej z rozstrzygnięciem w przedmiocie umorzenia postępowania, gdyż organ w treści uzasadnienia całkowicie przelicza przedmiotową kwestię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego aktu decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skargę należy oddalić, bowiem postanowienie to nie narusza prawa w stopniu wskazanym powyżej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 k.p.a., określającym kompetencje organu odwoławczego: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". W myśl art. 144 k.p.a.: "W sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.". Mając na względzie brzmienie tych przepisów stwierdzić należy, że prawidłowo w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a., bowiem w niespornym stanie faktycznym sprawy, to właśnie te przepisy powinny mieć zastosowanie. Wobec stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu I instancji (czego strona skarżąca nie kwestionuje), organ odwoławczy nie mógł bowiem utrzymać w mocy tego postanowienia (art. 138 § 1 pkt 1), nie mógł też umorzyć postępowania odwoławczego/zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 3), brak też było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z powodu konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Stosując więc przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie znajduje bowiem podstawy w przepisach k.p.a., regulujących postępowanie o wznowienie postępowania "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną" (art. 145 § 1 in principio k.p.a.). W myśl art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (wskazywanej przez stronę skarżącą) następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do art. 148 k.p.a.: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.". W myśl art. 149 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), również odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), a na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje zażalenie (§ 4). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miał przepis art. 150 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.". Uwzględniając taki stan prawny w odniesieniu do niespornego stanu faktycznego sprawy, niewątpliwie więc organ I instancji nie powinien rozpoznawać otrzymanego wniosku R. W. o wznowienie postępowania, lecz przekazać go organowi II instancji, który wydał w sprawie decyzję o przyznaniu płatności w ostatniej instancji. Uchylenie skutków nieprawidłowego działania organu I instancji wymagało zatem uchylenia postanowienia wydanego przez ten organ i równocześnie – stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, bowiem postępowanie to od początku było bezprzedmiotowe. Organ ten nie mógł bowiem prowadzić postępowania, lecz przekazać otrzymany (stosownie do art. 148 § 1 in principio k.p.a.) wniosek organowi właściwemu, tj. organowi II instancji. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, iż "w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji, zaś prawidłowe rozstrzygnięcie winno obejmować przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia", stwierdzić należy – jak wskazano powyżej – że organ II instancji nie mógł przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro ten nie był właśnie właściwy do rozpoznania "sprawy", tj. wniosku o wznowienie postępowania. Uchylenie postanowienia tego organu i umorzenie postępowania przed tym organem nie oznacza więc umorzenia "sprawy" – taka sugestia wynika ze skargi – lecz oznacza, że organ I instancji przekaże wniosek do rozpatrzenia organowi II instancji, co spełni żądanie Skarżącego dotyczące rozpoznania wniosku przez właściwy organ. Za uchybienie organu II instancji uznać można jedynie to, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – realizując zasady: pogłębiania zaufania do organów Państwa, informowania stron i przekonywania, wyrażone w art. 8, 9 i 11 k.p.a. – nie wskazano (nie wyjaśniono) wskazanego powyżej dalszego postępowania w sprawie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Uznając więc, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., skargę należało oddalić – w myśl art. 151 p.p.s.a.