III SA/Wr 603/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R.B. na uchwałę Rady Miejskiej Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie radny "ewidentnie naruszył art. 24 f ust. 1 u.s.g." Reasumując skarżący podniósł, że w "interesie publicznym" jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (art. 19 skargi). |Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: | |Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego R. B. skargi na uchwałę Rady | |Miejskiej Z. Ś. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi | |administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od | |uprawnionego podmiotu. | |Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity | |Dz. U. poz. 270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw | |Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób,| |jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również | |inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W sprawie zastosowanie znajdzie w/w § 2, gdyż w przypadku | |zaskarżenia uchwały Rady obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 | |wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. | |Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z | |późn. zm., zwana dalej u.s.g.), który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub | |zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia | |naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd | |administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady | |gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu | |administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie| |zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi. | |Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101 u.s.g.| |skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady gminy 1) zaskarżona uchwała musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji | |publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub | |uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. | |Zaskarżoną uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy zaliczyć do spraw z zakresu administracji | |publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do | |usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia | |przedmiotowej uchwały. | |Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes | |prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio| |popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia | |interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także | |zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na | |skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy | |prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. | |Sąd nie może przyjąć, aby zaskarżona przez niego uchwała w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. naruszyła| |jego interes prawny lub uprawnienie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi | |oznacza w odniesieniu do rozpatrywanej skargi, musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty | |o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). | |Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany | |podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I | |SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa | |materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. | |Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego | |interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie | |administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę Rady Gminy należy wykazać związek | |między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjętą uchwałą organu w sprawie z zakresu administracji | |publicznej. | |Nie można zatem uznać aby skarżący posiadał interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, | |konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki| |wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, | |wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd | |21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli | |nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby | |związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr| |4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku | |pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 | |czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00). | |Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu | |radnego A. D. Tym samym nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zresztą sam skarżący domagając się stwierdzenia | |nieważności uchwały wskazuje, że leży to " w interesie publicznym". Zaskarżona uchwała nie dotyczy zatem jego własnego interesu | |prawnego. W niniejszej sprawie nie jest też spełniony wymóg bezpośredniości interesu prawnego. Podkreślenia nadto wymaga, że interes | |prawny skarżącego może być także wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, albowiem jak | |wskazano powyżej, skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis. Uchwała ta nie narusza nadto jego czynnego i biernego prawa | |wyborczego. W orzecznictwie podkreśla się, że fakt niewybrania (bądź wybrania) kogoś na określoną funkcję (stanowisko), nie jest | |naruszeniem jego interesu prawnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r., III SA/Kr 999/07). | |Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak interesu | |prawnego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji | |procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby | |niemającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozstrzygając kwestię legitymacji | |skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie | |danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze | |skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który | |przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na| |tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo | |(w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas | |rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia | |18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A | |2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym| |wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem| |skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną | |możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia| |ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1 ) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej | |uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą | |skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej | |kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów | |administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez | |kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie| |jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub| |bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom | |administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść | |skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 §2 p.p.s.a.). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 | |ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co | |do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było | |przedmiotem zaskarżenia. | |Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 | |u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot niemający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia | |skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej | |strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej bezczynności, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę | |kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo| |więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem uchwały w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu | |radnego, powstałaby powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy | |przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron| |nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej | |sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem| |sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego | |i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. | |Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie tak jak | |wniósł organ o jej oddalenie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji |