II OSK 565/14

Dnia 13 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 734/13 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 734/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich, oddalił skargę W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Jak wynika z akt sprawy S. K. wniósł o przyznanie uprawnień kombatanckich przewidzianych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., poz. 371 ze zm., dalej jako: ustawa). Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., organ odmówił przyznania uprawnień kombatanckich wskazując, że z uwagi na wiek, S. K. nie mógł pełnić służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach (ur. W 1941 roku), w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945 (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy), ani nie mógł dawać schronienia osobom narodowości żydowskiej (art. 2 pkt 3¹ ustawy). Decyzje powyższe zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Ke 126/12 oddalił skargę S. K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że działalność 4-letniego skarżącego polegająca na ukrywaniu i przenoszeniu w jego ubraniu meldunków nie uprawnia do twierdzenia, że pełnił on służbę w zakresie o jakim mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, a tylko taka działalność może stanowić podstawę przyznania uprawnień kombatanckich. Sąd uznał również, że z racji wieku nie mógł on dawać schronienia osobom, o których mowa w art. 2 pkt 3 ¹ ustawy, ponieważ nie mógł podjąć świadomie określonych tam działań. Udzielającymi schronienia byli bowiem jego rodzice. W dniu 10 maja 2013 r. S. K. ponownie wystąpił do organu z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r. sprecyzował, że domaga się rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że S. K. urodzony w 1941 roku, nie mógł mieć wpływu na decyzje o dawaniu schronienia osobom, o których mowa w art. 2 pkt 31 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Organ wskazał, że przepis art. 154 k.p.a. jest jednym z wyjątków od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. We wniosku z dnia 10 maja 2013 r. strona powołała się na te same okoliczności, które były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. Podkreślono, że WSA w Kielcach uznał decyzję o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich za zgodną z prawem, a stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie uprawnień kombatanckich, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego domu była placówka AK i punkt przerzutowy. Jego ojciec i brat byli żołnierzami AK. On sam na polecenie sztabu AK nosił meldunki. W domu przechowywano rodzinę żydowską. Od roku 2012 skarżący jest prezesem koła AK w L. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreślił, iż przedmiotem sprawy nie jest kwestia oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, lecz skontrolowanie pod względem zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania wszczętego w tym trybie jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Kwestia zasadności odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich była już bowiem przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Ke 26/12 oddalił skargę. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek jej wzruszenia określonych w art. 154 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż nie można uznać za słuszny interes skarżącego – jego dążenia do innej oceny przez organ stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Postępowanie toczące się w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nowym, w którym bada się tylko i wyłącznie przesłanki z § 1 tego przepisu, czyli czy za zmianą (uchyleniem) decyzji dotychczasowej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie badał więc przesłanek decydujących o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, tzn. czy czteroletnie dziecko mogło prowadzić działalności, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 lub w art. 2 pkt 3¹ ustawy, a jedynie to, czy skarżący wykazał, że za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub jego słuszny interes. Sąd zwrócił uwagę, iż we wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 § 1 k.p.a. skarżący wskazał te same okoliczności, które były przez niego podnoszone w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wówczas organ, a następnie Sąd w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., zgodnie stwierdzili, że skarżący będący podczas okupacji czteroletnim dzieckiem nie mógł pełnić służby w podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich. Z tego samego powodu nie mógł udzielać schronienia osobom narodowości żydowskiej. Osobami udzielającymi schronienia byli bowiem jego rodzice. Skarżący z racji wieku nie mógł podjąć samodzielnie decyzji o ukrywaniu takich osób. Okoliczności powyższe wykluczają w ocenie Sądu możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanych uprawnień w wyniku zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Przyznanie ww. uprawnień naruszałoby bowiem art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 2 pkt 3 ¹ ustawy i tym samym byłoby sprzeczne z prawem. Wskazując na wypracowane stanowisko judykatury Sąd podkreślił, iż aby daną osobę można było uznać za dającą schronienie osobom zagrożonym, w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 3 ¹ ustawy, osoba ta musiała podjąć świadomie określone tam działania. Skarżący będący w momencie zakończenia wojny czteroletnim dzieckiem z oczywistych względów nie mógł nikomu udzielić schronienia. Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem reprezentowanym w wyrokach wskazanych przez skarżącego w toku rozprawy, zgodnie z którym z powodu stosowania przez okupanta odpowiedzialności zbiorowej wobec całej rodziny, należy uznać, że również małoletnie dzieci udzielały schronienia w rozumieniu art. 2 pkt 3 ¹ ustawy. Takie rozumienie przepisu stanowi jego rozszerzającą wykładnię, nie znajdującą uzasadnienia w jego brzmieniu ani nie wywiedzioną na podstawie innych niż językowa metod wykładni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący S. K. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 2 pkt 3¹ ustawy poprzez błędną wykładnię, jak też błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 i art. 154 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż nie doszło do wykazania naruszenia słusznego interesu strony. Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Bowiem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić trzeba, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt. Sąd administracyjny nie jest związany przy takiej kontroli zarzutami sformułowanymi w skardze. Z tego wynika, że Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1225/07; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na uchybienia, których dopuściły się organy, a których nie dostrzegł Sąd I instancji, a jedynie dąży do zmiany dotychczasowego stanowiska przez Sąd, do dokonania odmiennej oceny prawnej - niekwestionowanego stanu faktycznego - poprzez wskazanie odmiennej linii orzeczniczej. Nie może stanowić uzasadnienia dla postawionego zarzutu argument o zmianie linii orzeczniczej, tym bardziej, iż pamiętać trzeba, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała merytorycznie o odmowie przyznania stronie określonych uprawnień. Tego rodzaju rozstrzygnięcie było już przedmiotem kontroli sądowej i pozostało w obrocie prawnym – wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r, II SA/Ke 126/12. Nadto, rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, czego niewątpliwe nie uczynił w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie wskazał także na istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do jego dyspozycji mimo stwierdzenia uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. warunkiem koniecznym do uwzględnienia skargi jest naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji jednoznacznie odniósł się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego i ocenił działanie organów jako nie naruszające przepisów prawa, wskazując i szczegółowo omawiając przyczyny, które zadecydowały o takim, a nie innym sposobie rozstrzygnięcia sprawy i zastosowanym środku prawnym. Tym samym, prawidłowo Sąd pierwszej instancji wnioskował, iż brak jest podstaw do zastosowania unormowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, uznając zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, za nieuzasadniony. Brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266). Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu administracji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wzruszenie ostatecznej decyzji może mieć miejsce "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie" (art. 16 § 1 k.p.a), co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie zakresu stosowania określonych w kodeksie trybów, w tym więc także trybu określonego w art. 154 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na powyższe, w sposób wyraźny zwracał uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i już z tego względu nie znajdują oparcia sformułowane przez stronę zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 2 pkt 3¹ ustawy, przez błędną ich wykładnię. Przepisy te nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Zasadnie bowiem Sąd ten skupił się na ustaleniu, czy w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki wynikające z art. 154 k.p.a. tj. czy słuszny interes strony przemawia na uchyleniem decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Zasadnie również ocenił, iż powołanie po raz kolejny przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych, które stanęły u podstaw pierwotnego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie świadczy o słusznym interesie skarżącego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 154 § 1 i art. 7 k.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł prowadzić do oczekiwanego przez stronę skutku. Dostrzec bowiem trzeba, iż w istocie strona występując z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. i po raz kolejny powołując te same okoliczności faktyczne prowadzi polemikę z organami i Sądem dążąc do zmiany zajętego stanowiska, nie wskazując przy tym na fakty, które wypełniałyby przesłankę słusznego interesu strony . Zaznaczyć należy, iż w toku kontrolowanego postępowania, nie ujawniono nowych dowodów i nie ustalono innych, niż poprzednio, okoliczności istotnych w sprawie, wobec czego wiążąca pozostała ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przedstawiona w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 126/12. Stosownie do art. 170 i 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niewątpliwie zatem ocena prawna wyrażona przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. wiązała Sąd I instancji a także Naczelny Sąd Administracyjny obecnie orzekający w niniejszej sprawie. A skoro strona nie powołała się na nowe okoliczności, a jedynie prowadziła polemikę z oceną stanu faktycznego, który już został poddany analizie w ramach wcześniejszego postępowania administracyjnego i kontroli sądowej, to właściwa jest ocena Sądu I instancji o braku podstaw do zmiany, czy uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.