I OSK 1636/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 144/13 w sprawie ze skargi M. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na dofinansowanie do wyjazdu na turnus rehabilitacyjny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 144/13), oddalił skargę M. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na dofinansowanie do wyjazdu na turnus rehabilitacyjny. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. M. i K. W. złożyli wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu na turnusie rehabilitacyjnym, w łącznej kwocie dla dwóch osób: [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta P. – działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dalej: "u.p.s." – po rozpatrzeniu, jak określił "sprawy M. W.", odmówił przyznania pomocy w powyższym zakresie, wskazując, że małżonkowie, z uwagi na uzyskiwany dochód w wysokości [...] zł, przekraczający kryterium dochodowe (wynoszące dla gospodarstwa dwuosobowego kwotę [...] zł), nie kwalifikują się do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Rozpatrując możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego, o jakich mowa w art. 41 u.p.s., organ I instancji ustalił, że po odliczeniu stałych miesięcznych wydatków w kwocie [...] zł. do dyspozycji wnioskodawców pozostawała kwota [...] zł. Prezydent wskazał ponadto, że część rent wnioskodawców, w łącznej kwocie [...] zł, podlegała zajęciu komorniczemu. Zdaniem organu, dofinansowanie do wyjazdu na turnus rehabilitacyjny nie stanowiło niezbędnej, podstawowej potrzeby bytowej. Stwierdzona w toku wywiadu środowiskowego sytuacja wnioskodawców, będących osobami długotrwale chorymi i trwale niezdolnymi do pracy, nie mogła zaś zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, którego zaistnienie mogłoby stanowić podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Pozytywne rozpoznanie wniosku nie mogło również nastąpić z uwagi na fakt, że wyjazdy na turnusy rehabilitacyjne oraz do sanatoriów zapewnia Narodowy Fundusz Zdrowia a dodatkowo - w ramach Funduszu - istniała możliwość skorzystania z rehabilitacji stacjonarnej w pobliżu miejsca zamieszkania. Wnioskodawcy tych możliwości jednak nie wykorzystywali. Organ I instancji zastrzegł również, że miał ograniczone możliwości finansowe i tak dzielił posiadane środki, aby wystarczyło ich dla jak największej liczby oczekujących pomocy i na zaspokojenie priorytetowych potrzeb. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez M. i K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że w sytuacji przekroczenia przez wnioskodawców kryterium dochodowego można było rozważać wyłącznie przyznanie im pomocy na podstawie art. 41 u.p.s. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym przypadku nie można było jednak uznać, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, który kwalifikowałby się do przyznania pomocy w tej formie. Wnioskodawcy przekroczyli bowiem ponad trzykrotnie kryterium dochodowe i stąd też przyznanie zasiłku celowego specjalnego nie było zasadne. Kolegium stwierdziło, że strona, składając wniosek o przyznanie turnusu rehabilitacyjnego, musiała się liczyć z koniecznością pokrycia części lub całości kosztów skierowania i stąd też przy takich dochodach, które odwołujący się posiadali, istniała możliwość wygospodarowania przez nich własnych środków na pokrycie ww. kwoty. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego, w tym specjalnego, nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz wyłącznie są to świadczenia, których przyznanie należy każdorazowo do uznania administracyjnego. M. i K. W., w skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zakwestionowali ich prawidłowość wskazując, że skarżąca jest emerytką i otrzymuje (po potrąceniach, w tym komorniczych) [...] zł, a skarżący jako rencista – [...] zł. Wobec powyższego skarżący zarzucili, że kwoty uwidocznione w notatce z wywiadu środowiskowego "są zmyślone" przez pracownika socjalnego. Pracownik socjalny otrzymał dokumenty, z których również wynikało, że skarżąca jest emerytką. Ponadto skarżący m. in. podkreślali, że organy administracji powinny brać pod uwagę dochody faktycznie pozostające do ich dyspozycji i zwracali uwagę, że NFZ przyznaje mniejsze dofinansowania do turnusów rehabilitacyjnych niż PFRON. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że brak było podstaw uzasadniających jej uchylenie, gdyż pomimo pewnych uchybień, decyzja ta odpowiadała prawu. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie spełniali kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., co skutkowało brakiem możliwości przyznania im zasiłku celowego – na podstawie art. 39 u.p.s. Zdaniem Sądu, także dokonana przez organy ocena pod kątem spełnienia przez skarżących kryteriów, legitymujących ich do przyznania im zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s., nie uzasadniała uchylenia kwestionowanego orzeczenia. Sąd Wojewódzki podzielił zaś zarzuty skarżących, odnoszące się do wadliwie ustalonego stanu faktycznego oraz dotyczące dokonanych przez organy obu instancji błędów proceduralnych, związanych ze skierowaniem i doręczeniem przez organ I instancji decyzji, wydanej na skutek złożonego w imieniu obojga skarżących wniosku tylko jednemu z nich, a następnie wskazaniem przez Kolegium, jako strony postępowania i adresatów decyzji, oboje skarżących i doręczenie im decyzji jedną wspólnie zaadresowaną do nich przesyłką. Za nieprawidłową Sąd Wojewódzki uznał również okoliczność nieodniesienia się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, a ponadto błędne ustalenie przez organy, że skarżąca pobiera emeryturę, a nie rentę oraz zawyżenie dochodu skarżącego. Powyższe uchybienia – w ocenie Sądu - nie uzasadniały jednak uchylenia zaskarżonych decyzji, gdyż pozostawały one bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a w szczególności na podstawowe dla tego wyniku ustalenie organów, iż dochód skarżących przekraczał kryterium dochodowe legitymujące ich do otrzymania zasiłku celowego, wymienionego w art. 39 u.p.s. (w dacie wydania decyzji przez Kolegium kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej wynosiło 912 zł). Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że potrącenia dokonywane przez komornika (poza kwotami alimentów świadczonych na rzecz innych osób) – w świetle art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. - nie mogły pomniejszać dochodów skarżących - w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, także dokonana przez organy obu instancji ocena wniosku skarżących, przez pryzmat przesłanek umożliwiających przyznanie im specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s., była prawidłowa. Sąd powołał się w tej mierze na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 972/12), w świetle którego udział w turnusie rehabilitacyjnym czy zakup sprzętu rehabilitacyjnego nie stanowi "szczególnego przypadku" - w rozumieniu art. 41 u.p.s. Tego rodzaju potrzeby nie stanowią bowiem podstawowych potrzeb bytowych. Niezaspokojenie potrzeby udziału w turnusie rehabilitacyjnym nie wywiera bezpośredniego skutku na egzystencję danej osoby, choć niewątpliwie może wpłynąć na jakość jej życia. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" użytego w art. 41 u.p.s., pozwalając tym samym organom pomocy społecznej na elastyczne reagowanie na wszelkie sytuacje, w których znalazły się osoby albo rodziny o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Szczególne przypadki muszą być jednak tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 u.p.s., że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Przypadek skarżących do tej grupy się jednak nie kwalifikował. Są oni wprawdzie ludźmi schorowanymi, jednak stan ich zdrowia nie pogorszyłby się drastycznie w przypadku nie wzięcia udziału w ww. turnusie rehabilitacyjno-wypoczynkowym. Sąd podkreślił, że stan zdrowia skarżących mógłby się dzięki temu poprawić, ale taka konstatacja nie uzasadniała jeszcze przyznania im zasiłku specjalnego. Sąd Wojewódzki zaznaczył także, iż Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązał się dofinansować ponad połowę ceny udziału w turnusie rehabilitacyjno-wypoczynkowym (z wyżywieniem) obojgu skarżącym ze środków PFRON. Zamiarem wnioskodawców było zaś, aby cały pobyt na turnusie został sfinansowany ze środków publicznych. Nie jest to jednak tego rodzaju potrzeba, która uzasadniała przyznanie im tego rodzaju pomocy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. i K. W. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 41 pkt 2 u.p.s. poprzez nie zastosowanie i nie przyznanie należnego świadczenia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału wynika, że takie świadczenie jest skarżącym należne; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., polegające na rozpatrzeniu skargi pomimo niedoręczenia K. W. decyzji organu II instancji; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 151 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28, 104 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji w sytuacji braku decyzji organu I instancji w stosunku do K. W. oraz wobec niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie wydanych przez organy decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji dokonanie nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, która została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżących – wbrew prezentowanemu przez Sąd Wojewódzki stanowisku - w ich sytuacji życiowej zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Są oni bowiem osobami bardzo schorowanymi dysponującymi orzeczeniami o niepełnosprawności i faktycznie niezdolnymi do jakiejkolwiek pracy. Osiągany przez nich dochód uniemożliwiał otrzymanie obligatoryjnej pomocy społecznej. W tej sytuacji w interesie społecznym powinno leżeć wykorzystanie przez organy administracji przepisów umożliwiającym udzielenie pomocy najbardziej tego potrzebującym, pozbawionym świadczeń poprzez sztywne i niedostosowane do realiów przepisy prawa. Skarżący zwracali również uwagę, że wydana przez Kolegium decyzja powinna była – zgodnie z art. 40 k.p.a. - zostać również osobno doręczona K. W. a nie zaś obojgu skarżącym w jednej przesyłce oraz, iż nie objęcie przez organ I instancji, w wydanej przez siebie decyzji, K. W. uniemożliwiało mu udział w toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji obronę swoich interesów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej obejmujących zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. podstawę uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej do sądu decyzji może stanowić naruszenie przepisów postępowania, w przypadku gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazywane przez skarżących kasacyjnie uchybienia proceduralne mogłyby zatem stanowić podstawę uchylenia kontrolowanych decyzji wyłącznie wówczas, gdyby wywierały one wpływ na zawarte w decyzjach tych rozstrzygnięcia, co w niniejszym przypadku – jak słusznie ocenił to Sąd I instancji – nie miało miejsca. Należy bowiem przede wszystkim mieć na uwadze, że M. i K. W. złożyli jeden wniosek o dofinansowanie pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w kwocie łącznej [...] zł. Z treści wydanych przez organy obu instancji decyzji wynika zaś, że ich wniosek był analizowany w całości. Organy, rozpoznając go brały bowiem pod uwagę - zarówno w kontekście możliwości przyznania zasiłku celowego wskazanego w art. 39 u.p.s., jak również świadczenia, o którym mowa w art. 41 u.p.s. – sytuację materialną i warunki osobiste obojga wnioskodawców. W tej sytuacji niewskazanie, w wydanej przez Prezydenta Miasta P. decyzji, K. W., jako jednej ze stron postępowania, świadczyło wprawdzie o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a., co jednak nie oznaczało, że jego wniosek został przez ten organ pominięty. Wskazane naruszenie nie mogło mieć zatem wpływu na wydaną przez ten organ decyzję, co Sąd Wojewódzki prawidłowo dostrzegł. Odnosząc się z kolei do kwestii niezapewnienia K. W. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, należy stwierdzić, że podnoszony, na tym tle, zarzut, mógłby zostać przez Sąd I instancji uznany za uzasadniony wyłącznie w sytuacji ustalenia, że czynny udział tej strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym mógłby wpłynąć na treść wydanych przez organy decyzji. Skarżący kasacyjnie tymczasem w żadnej mierze nie wskazali związku przyczynowego pomiędzy owym naruszeniem a wynikiem sprawy. Nie można było zatem uznać, dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny kontrolowanego postępowania na tym tle za nieprawidłową. Brak było również podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., polegającego na rozpatrzeniu skargi pomimo niedoręczenia K. W. decyzji organu II instancji. Wadliwe doręczenie przez Kolegium M. i K. W. w jednej korespondencji decyzji należy wprawdzie uznać za uchybienie proceduralne, jednak również w tym przypadku nie rzutowało ono na prawa i obowiązki stron. Ww. decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, a zarówno M. W., jak również K. W. skorzystali z możliwości jej zaskarżenia. Nie doszło zatem do pozbawienia ich przysługujących im w tym zakresie uprawnień. Przechodząc do oceny podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 41 pkt 2 u.p.s. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Za taki jednak – jak zresztą słusznie zauważył Sąd I instancji – nie można było uznać udziału w turnusie rehabilitacyjnym, który nie zalicza się do katalogu podstawowych potrzeb beneficjentów pomocy społecznej, których zaspokajanie jest podstawowym zadaniem tej instytucji. Sam zaś fakt niedysponowania środkami na pokrycie kosztów tego rodzaju wyjazdu nie może przemawiać za przyznaniem pomocy w tej szczególnej formie. Mając zatem na uwadze, że podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty nie odniosły zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu z tytułu udzielenia pomocy prawnej, której koszty nie zostały pokryte (art. 250 P.p.s.a.) przyzna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy.