II SAB/Gl 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt postępowania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...] r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 kwietnia 2012 r. J. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o interwencję w sprawie nielegalnej samowoli budowlanej, zagrażającej niestabilności konstrukcji nośnej budynku, brakiem pozwoleń na budowę i stosownych odbiorów powykonawczych niżej wymienionych samowoli budowlanych w budynku przy ul. [...] w C.: 1) wymiana okna od strony podwórka na okno o niestandardowych wymiarach (drzwi balkonowe), co powoduje zmianę wyglądu ściany południowej budynku odbiegającej od wyglądu pierwotnego (wykonane bez zgody współwłaścicieli i planu architektonicznego), 2) założenie centralnego ogrzewania, 3) zainstalowanie w.c. i kabiny prysznicowej, 4) wymiana podłóg, 5) dwukrotne wyburzenie części ściany nośnej między dwoma pokojami bez pozwolenia na budowę i planów architektonicznych (między lokalem nr 1 i nr 2), 6) zabudowanie drzwi między kuchnią a pokojem w mieszkaniu nr 2, 7) adaptacja części strychu na pokój mieszkalny, który zamieszkiwała J. T. według książki meldunkowej, co powoduje pęknięcia na suficie w mieszkaniu państwa Z. (piętro niżej), 8) przerobienie instalacji elektrycznej w związku z samowolną zmianą powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych na parterze, 9) kuchnia w lokalu mieszkalnym nr 2, do którego klucze ma A. T. została przez nią zaadaptowana na pomieszczenie gospodarcze. Wszystkie te przebudowy zostały dokonane przez J. T. (byłego współwłaściciela) oraz jego wnuczkę A. T. (jego spadkobierczynię). W dniu 5 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. przeprowadził oględziny, w trakcie których A. T. oświadczyła, iż ok. 8-10 lat temu wykonała następujące roboty remontowe w lokalu nr 1: – wymiana okien (okna wstawiono w istniejących otworach), – założenie instalacji c.o., – remont łazienki, – wymiana podłóg, – wykonano połączenie między dwoma pokojami poprzez zamontowanie drzwi w ściance działowej (istniejący pierwotnie otwór został zakryty płytami GK (...). Nie stwierdzono występowania żadnych uszkodzeń ani zarysowań na ścianach, nadprożach i stropach. Lokal nr 2 stoi obecnie nieużytkowany. Drzwi łączące lokal 1 i 2 (...) zostały zamurowane w 1962 r. Nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania strychu. S. G. oświadczył, iż drzwi między pokojami wykonano 6 lat temu. W tym stanie rzeczy w piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. skierowanym do J. G., PINB dla miasta C. wskazał, iż w świetle obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, roboty remontowe nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Drzwi łączące lokal mieszkalny nr 1 i 2, wg wiedzy pani T. zostały zamurowane w 1962 r. Lokal nr 2 jest obecnie nie użytkowany, nie stwierdzono prowadzenia w nim żadnych robót budowlanych. Oględziny przeprowadzone na strychu budynku nie wykazały zmiany sposobu użytkowania znajdujących się tam pomieszczeń na mieszkanie, w związku z czym brak jest obecnie podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. Następnie pismem z dnia 25 lipca 2012 r. organ powiatowy poinformował skarżącego o niezasadności jego skargi na pracownika organu. Nadto wskazano, iż na posesji zlokalizowanej w C. przy ul. [...], zostały wykonane roboty remontowe, które w świetle obowiązujących przepisów prawa nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi jednak na okoliczność, że winna być zachowana forma postanowienia poinformowano, że na powyższe pismo znak: [...] z dnia [...]r. może złożyć zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w terminie 7 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego pouczenia. W dniu 9 sierpnia 2012 r. do PINB w C. wpłynęło zażalenie J. G. na powyższe pismo, noszące znamiona postanowienia. W wyniku tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...]r., wskazując w uzasadnieniu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu odwoławczego, niezbędne jest bowiem uzyskanie projektu budowlanego przedmiotowego budynku, a następnie ustalenie czy przedmiotowe roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych budynku, co należałoby w konsekwencji traktować jako przebudowę. Koniecznym będzie także ustalenie osoby inwestora i daty wykonania robót budowlanych. Niezbędne jest też przeprowadzenie ponownych oględzin i dokonanie takiego udokumentowania zakresu wykonanych robót, który umożliwi tut. organowi ewentualną ich ocenę. Organ II instancji wskazał, że w razie wątpliwości w przedmiotowym zakresie, organ po uprzednim ustaleniu reżimu prawnego wykonanych robót, może w ponownym postępowaniu posiłkować się oceną techniczną nałożoną na podstawie art. 81c Prawa budowlanego na inwestora. Jako że, organ odwoławczy nie dopatrzył się istnienia uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, dalsze ustalenia należy poczynić w toku prowadzonego postępowania. Powyższe postanowienie wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 października 2012 r., zaś pismem z dnia 3 października 2012 r., które wpłynęło do organu II instancji w dniu 9 października 2012 r. J. G. wniósł skargę na bezczynność tego organu, domagając się zobowiązania go do wydania odpowiedniego aktu, bowiem organ odwoławczy nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., mimo że uznał za zasadne jego zażalenie na bezczynność z dnia [...]r. Nadto, skarżący domagał się zobowiązania PINB w C. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że sprawa prowadzona była w trybie odwoławczym, a nie – skargowym. W tym stanie rzeczy na wezwanie Sądu pismem z dnia 8 listopada 2012 r. J. G. oświadczył, że jego skarga dotyczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., który całkowicie zignorował jego skargę. Nie ustosunkował się do żadnego z jego zarzutów odnośnie przebudowy lokali mieszkalnych. Całkowicie pominął sprawę przyczyny zdjęcia licznika elektrycznego oraz przerobienie instalacji elektrycznej. Nie wyjaśnił, na jakiej podstawie lokatorka dokonała przebudowy we współwłasności ułamkowej. Zignorował pismo [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem skarżącego wszystkie działania PINB w C. były celowe, aby zniechęcić go do dalszych działań i wprowadzić w błąd (nie zachowano formy postanowienia tylko odmówiono wszczęcia postępowania). Podniósł, że jako wnioskodawca, a przede wszystkim obywatel, został poniżony i zignorowany przez urzędników państwowych PINB w C. Skarżący wyraził przekonanie, że bez wyroku Sądu urzędnicy PINB w C. będą sobie dalej drwili z obowiązującego w Polsce prawa, pozornie tylko wykonując powierzone obowiązki. Powyższe pismo doręczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. w dniu 5 grudnia 2012 r. Odpowiadając na skargę organ ten wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bądź oddalenie jako bezzasadnej lub umorzenie postępowania. Organ wskazał, że organ wojewódzki w odpowiedzi na skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2012 r. stwierdził, że z uwagi na wydanie postanowienia znak: [...], brak jest konieczności wyznaczenia tut. organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na prowadzenie postępowania w trybie odwoławczym a nie skargowym. Zdaniem organu, skarżący de facto wniósł do Sądu nie skargę na bezczynność, a skargę na postanowienie [...]. Skarżący precyzując ją natomiast na wezwanie Sądu – jako skargę na bezczynność tut. organu – pominął ponowny obowiązek dopełnienia wymogu określonego w art. 37 § 1 kpa. Nadto wyjaśniono, że w związku z cyt. wyżej postanowieniem znak: [...], tut. organ po otrzymaniu podjął czynności wskazane przez organ wojewódzki w jego treści (str. 5 postanowienia). W dniu 13 listopada 2012 r. po wysłaniu pisemnych zawiadomień ponownie przeprowadzono oględziny. Po przeprowadzonych oględzinach wysłano pisemne wezwania do osobistego stawiennictwa do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]na dzień [...] r. i dzień [...]r. W dniach tych przesłuchano pod rygorem odpowiedzialności karnej czterech współwłaścicieli nieruchomości i nałożono na nich mandaty karne z uwagi na niezachowanie obowiązku określonego w art. 93 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie z uwagi na treść pism S. G. i A. B. – w pierwszym przypadku postanowiono przesłuchać ich w miejscu zamieszkania w dniu 11 stycznia 2013 r. – a w drugim przypadku postanowiono wyznaczyć termin przesłuchania po dacie powrotu A. B. z zagranicy. W stosunku do dwóch osób tj. A. T. i J. T. z uwagi na niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie, podjęto postępowanie w sprawach o wykroczenia z uwagi na popełnienie wykroczeń o których mowa w art. 93 pkt 9 oraz art. 93 pkt 10 w zw. z art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym wystosowano wezwania do osobistego stawiennictwa w dniu 3 stycznia 2013 r. W wyznaczonym terminie nie stawili się – tym samym będą kierowane wnioski o ukaranie do Sądu Rejonowego w C. Na marginesie zauważono, że procedura postępowania w sprawach o wykroczenie, dla swej ważności wymaga przeprowadzenia czynności koniecznych w szczególności doręczenia pouczeń o których mowa w art. 54 § 6 i § 7 kpw oraz w art. 38 § 2 kpw w zw. z art. 138-139 kpk, art. 74 § 1 i § 2 kpk, art. 75 § 1 - § 3 kpk. Dopiero po zachowaniu tejże procedury (w szczególności względem J. Tatarowicza, który nie odbiera żadnej korespondencji i względem którego zostanie skierowany wniosek o doręczenie wezwania przez Policję lub ustalenie miejsca jego pobytu), możliwe będzie skierowanie wniosku o ukaranie. Tym samym zdaniem organu, z uwagi na prowadzenie postępowania wpadkowego (w sprawach o wykroczenia nie udzielenie informacji i brak książki obiektu budowlanego) – rzutujących na treść postępowania administracyjnego, nie pozostaje bezczynnym. Do sprawy znak: [...]dołączono kserokopie dokumentów z postępowania wykroczeniowego znak: [...]. W związku z powyższym w przypadku nieuwzględnienia zarzutów co do niedopuszczalności lub bezzasadności skargi, zdaniem organu istnieją przesłanki do umorzenia postępowania sądowego (uchwała nr I OPS 6/08 z dnia 26 listopada 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzająca, że postępowanie sądowe winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że organ wykonując czynności po wniesieniu skargi na bezczynność – nie pozostaje w zwłoce). W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. skarżący podniósł, że organ I instancji celowo pominął fakt wniesienia przez niego pisma z dnia 30 lipca 2012 r., stanowiącego zażalenie na podstawie art. 37 § 1 kpa, które wniósł w tym dniu za pośrednictwem tego organu, a które dołączył do skargi. Skarżący dołączył także kolejne pismo do organu I instancji z dnia 10 stycznia 2013 r., stanowiące wyjaśnienia w sprawie i zastrzeżenia do przeprowadzonych czynności. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. podniósł, że w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem wszelkie przeprowadzone czynności miały charakter wyjaśniający, zaś wszczęcie postępowania następuje z urzędu, a nie na wniosek strony (z inicjatywy skarżącego), co potwierdza treść art. 61 a § 1 kpa. Ustosunkowując się do pisma organu skarżący w piśmie z dnia 6 lutego 2013 r. podniósł, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi zgodnie z art. 61 § 3 kpa. W tym względzie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 77/10. W toku rozprawy sądowej skarżący podał dodatkowo, że w sprawie nie doszło do wydania żadnego rozstrzygnięcia. Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik organu, którego bezczynność zaskarżono, przyznał że w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie, bowiem w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, a ponadto powołał się na niemożność zakończenia sprawy wobec przekazania akt sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że brak podstaw do odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środka w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie określa bowiem terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania), przewidując jedynie wymóg wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2). Nie jest też wymagane, aby organ odwoławczy rozpoznał zażalenie na bezczynność organu I instancji i wydał akt w trybie art. 37 § 2 kpa. W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji (vide: pismo kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., dołączone do skargi i znajdujące się w aktach postępowania). Zażalenie to stanowiło zaś odrębny środek zaskarżenia, niż kolejne zażalenie z dnia [...]r., które skutkowało uchyleniem postanowienia z dnia [...]r. na mocy przywołanego wyżej postanowienia organu odwoławczego z dnia [...]r. Skoro ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określa ani terminu wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość), ani też terminu do wniesienia środka zaskarżenia, brak podstaw do przyjęcia, że skarżący winien ponowić zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia kasatoryjnego z dnia [...] r. Takie stanowisko stanowiłoby nadmierny rygoryzm przy braku jednoznacznej regulacji ustawowej. Nadto, przyjąć można, że pierwotna skarga na bezczynność [...]WINB, stanowiła w istocie zażalenie na bezczynność organu I instancji z uwagi na sformułowane w niej zarzuty. Wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., brak też podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wobec prowadzenia postępowania wyjaśniającego po uchyleniu postanowienia z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania. Opisane w odpowiedzi na skargę czynności mają bowiem charakter dowodowy i jest poza sporem, że do daty wyrokowania sprawa nie została załatwiona. Przez załatwienie sprawy należy bowiem rozumieć wydanie aktu kończącego postępowanie w formie decyzji z art. 104 i art. 105 kpa, bądź w określonych przypadkach postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a kpa). Aczkolwiek w ramach niniejszego postępowania brak podstaw do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, to jednak z uwagi na fakt prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), wydanie kolejnego postanowienia z art. 61a kpa, należy wykluczyć. Co najwyżej, w rachubę wchodzić może wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa). Sposób załatwienia sprawy pozostaje jednak poza ramami niniejszego postępowania, bowiem sąd administracyjny nie jest władny do przesądzenia tej kwestii, rozpoznając skargę na bezczynność (przewlekłość). Nie budzi przy tym żadnej wątpliwości, że pomimo braku powiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 kpa, w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania. Żądanie skarżącego jako współwłaściciela budynku (wniosek z dnia 23 kwietnia 2012 r.), dotyczyło bowiem sprawy wykonania robót budowlanych i nie sposób przyjąć, aby organ nadzoru budowlanego nie był związany terminami z art. 35 kpa. Przepis ten określa terminy załatwiania spraw i ma zastosowanie nawet w razie konieczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn określonych w art. 61a kpa. W przeciwnym wypadku podmiot wnoszący podanie pozbawiony byłby bowiem ochrony prawnej. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 61a kpa, była zaś możliwość odmownego załatwienia podania w sytuacji, gdy nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadzi zaś postępowanie wyjaśniające, opisane w odpowiedzi na skargę, lecz ani nie załatwił sprawy w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, przewidzianym dla spraw szczególnie skomplikowanych (art. 35 § 3 kpa), ani też nie dopełnił obowiązku z art. 36 kpa, polegającego na podaniu przyczyn zwłoki i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Aczkolwiek do terminów załatwiania spraw nie dolicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa), to jednak brak przekonującej argumentacji, że niestawiennictwo czterech współwłaścicieli na wyznaczony termin przesłuchania w dniach 4 i 5 grudnia 2012 r., uniemożliwiało wykonanie tych czynności do dnia wyrokowania przez sąd administracyjny, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że postanowienie organu odwoławczego wpłynęło do organu w dniu [...]r., co oznacza upływ ponad 5 miesięcy do daty rozpoznania niniejszej skargi, wniesionej w dniu 5 grudnia 2012 r. (data doręczenia organowi pisma skarżącego, precyzującego skargę w zakresie oznaczenia organu). Brak zatem podstaw do przyjęcia, że przeszkody obiektywne spowodowały niezakończenie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, mimo upływu terminów, wyznaczonych w art. 35 kpa Obiektywnej przeszkody nie stanowił też brak akt sprawy w związku z jej przekazaniem sądowi, bowiem możliwe było kontynuowanie postępowania na podstawie odpisów dokumentów. Aczkolwiek z akt postępowania i treści odpowiedzi na skargę wynika fakt prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie z naruszeniem zasad szybkości postępowania i koncentracji postępowania dowodowego, co w konsekwencji narusza ustawowe terminy załatwienia spraw, to nawet przy przyjęciu, iż w istocie chodzi o przewlekłość postępowania, a nie – bezczynność organu, skarga zasługuje na uwzględnienie. W obu przypadkach zachodzą bowiem podstawy do zobowiązania organu do wydania aktu zgodnie z treścią art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem składu orzekającego, wyznaczenie terminu miesięcznego umożliwi organowi załatwienie sprawy zgodnie z regułami procedury. Z mocy art. 286 § 2 tej ustawy, termin ten liczony jest od dnia doręczenia (zwrotu) organowi akt sprawy. Jednocześnie mając na uwadze okres prowadzenia postępowania (5 miesięcy od doręczenia postanowienia organu odwoławczego z dnia 20 września 2012 r.), sąd administracyjny uznał, że bezczynność (przewlekłość) organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (terminów załatwienia spraw). Nadto, wobec uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżącego rozstrzygnąć o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy).