I OSK 1225/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2499/12 w sprawie ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2499/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Województwa Świętokrzyskiego uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", ustalił odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez Województwo Świętokrzyskie prawa własności działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, w kwocie 80.395 zł oraz zobowiązał Zarząd Województwa Świętokrzyskiego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie odszkodowania za ww. nieruchomość do depozytu sądowego, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a następnie przekazanie odszkodowania do tego depozytu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów stan dz. nr [...] nie był uregulowany, wobec czego organ, działając na podstawie art. 49 kpa, poinformował ogłoszeniem o zamiarze wszczęcia niniejszego postępowania, oraz że jeśli w terminie dwóch miesięcy od daty zamieszczenia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, postępowanie to zostanie wszczęte, a następnie zostanie wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", powyższa informacja opublikowana została w dniu 26 stycznia 2010 r. w prasie o zasięgu ogólnopolskim oraz zamieszczona na okres 2 miesięcy na stronach internetowych i tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Małogoszczy, Starostwa Powiatowego w J. w okresie 26.01-29.03.2010 r. oraz Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w okresie 26.01-26.03.2010 r. W dniu 7 maja 2010 r. Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Organ wskazał również, że z uwagi na fakt, iż w terminie 2 miesięcy od dnia ukazania się powyższego ogłoszenia nie zgłosiły się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do ww. nieruchomości, a Wojewoda nie mógł osób takich ustalić, pismem z dnia 18 października 2010 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz o prawach przysługujących stronom postępowania, wynikających z art. 10 kpa. Zawiadomienie to umieszczono na tablicach ogłoszeń ww. urzędów. Również o innych czynnościach organu informowano strony zgodnie z art. 49 kpa. Organ podał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 80.395 zł. Operat ten stał się następnie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Jednocześnie z uwagi na fakt, że do dnia wydania niniejszej decyzji nie zgłosiły się osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do ww. nieruchomości, stosownie do treści art. 133 pkt 2 ugn, orzeczono o przekazaniu odszkodowania do depozytu sądowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa Świętokrzyskiego kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania i zarzucając, że odszkodowanie to ustalone zostało w oparciu o nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami, w tym zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania. Wobec powyższego organy zobowiązane są ustalić z urzędu, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek, a następnie wszcząć i prowadzić postępowanie z udziałem tych podmiotów. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił, kto był właścicielem działki nr [...] przyjmując, że nieruchomość ta posiada nieuregulowany stan prawnym. Organ wskazał ponadto, że obecnie obowiązujące zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizacje inwestycji drogowych nie regulują sytuacji, kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny albo właściciel, czy użytkownik nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. Kwestii tej nie wyjaśnia zdaniem organu również ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 8 ugn odnosi się bowiem do sytuacji kiedy istnieje ustalony krąg stron postępowania, a jedynie nie są znane ich adresy. Z kolei przepisy art. 113 i 114 ugn znajdują zastosowanie jedynie przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania odszkodowawczego w trybie nieuregulowanego stanu prawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Świętokrzyskie, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to szerokie odesłanie odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto specustawa drogowa zawiera dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że na gruncie specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. specustawy w sposób odmienny od przyjętego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Niemniej w sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawnym, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. W zakresie nieuregulowanym w specustawie zastosowanie znajdą przepisy ugn dotyczące wywłaszczeń przykładowo art. 120, czy art. 123 ugn. W odniesieniu do nieuregulowanego stanu prawnego specustawa reguluje wyłącznie kwestie związane z pozbawieniem obowiązku wysłania zawiadomień na adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże nie zmienia to faktu, że w trybie specustawy drogowej może być wywłaszczona nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. To szczególne wywłaszczenie, określone w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Dlatego też przejęcie w trybie specustawy drogowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 ugn, do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Nie można więc podzielić stanowiska organu odwoławczego o braku możliwości zastosowania przepisów art. 113 ust. 6 i 7 ugn i 118a ust. 3 ugn, wobec tego, że przepisy te regulują jedynie kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Sąd podniósł, iż obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania ma na celu szybkie zakończenie postępowania i zamknięcie całej sprawy administracyjnej, daje on inwestorowi możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji, co ma szczególne znaczenie przy budowie dróg z udziałem środków pochodzących z funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę kontekst celowościowy brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej złożonej sprawy administracyjnej tj. ustalania odszkodowania za nieruchomość spełniającą ustawową definicję nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Sąd wskazał, że z materiału dokumentacyjnego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...], na mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przejęta została na rzecz Województwa Świętokrzyskiego jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawny, ponieważ nie ma urządzonej księgi wieczystej, jak również nie są znani jej właściciele. Zgodnie natomiast z treścią art. 113 ust. 6 ugn przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Wobec powyższego, Wojewoda Świętokrzyski obwieszczeniem z dnia 18 stycznia 2010 r. zawiadomił o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. za przedmiotową działkę, oraz że jeśli w terminie dwóch miesięcy od daty zamieszczenia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, postępowanie to zostanie wszczęte, a następnie zostanie wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania. Wobec tego, że w wyznaczonym terminie nie zgłosiły się żadne osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, pismem z dnia 18 października 2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie odszkodowania, a następnie decyzją z dnia 21 grudnia 2010 r. odszkodowanie to ustalił i zobowiązał Zarząd Województwa Świętokrzyskiego do jego przekazania do depozytu sądowego. W takiej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo, poprzez odesłanie z art. 23 specustawy, zastosował przepis art. 113 ust. 6 ugn, zbyteczne było natomiast stosowanie art. 114 ugn, jak również art. 133 ugn, ale naruszenia te nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania, ponieważ decyzja odszkodowawcza została wydana w prawidłowym trybie. Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając z tej przyczyny decyzję organu I instancji, naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, jak również art. 118a ust. 3 ugn. W żaden bowiem sposób organ ten nie pozbawił stron udziału w postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, jak również weźmie pod uwagę treść przepisów art. 118a ugn oraz art. 156 ust. 3 i 4 ugn i oceni zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. - naruszenie art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych w związku z art. 113 ust. 6 i 7, art. 118a ust. 3 oraz art. 118a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowań prowadzonych w trybie specustawy odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; 2) naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Ppsa, na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 2 Kpa, które w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w sprawach dotyczących odszkodowań prowadzonych w trybie specustawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Podkreślić należy, iż zarówno art. 23 oraz art. 12 ust. 5 specustawy mówi o stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie zawężają tego stosowania do jakiś konkretnych przepisów, czy konkretnego działu ustawy, tylko odsyła do wszystkich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednie stosowanie, to takie stosowanie, które oznacza możliwość stosowania danego przepisu wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle. Zakres odesłania uwzględniać winien cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. A zatem w sprawach dotyczących odszkodowań prowadzonych w trybie specustawy, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczeń. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji na gruncie specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą, oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawnym, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga, iż ustalenie wywłaszczenie określone w specustawie rodzi po stronie wnioskodawcy obowiązek wypłaty odszkodowania, a ustalenie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Dlatego też przejęcie w trybie specustawy drogowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 u.g.n., do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o braku możliwości zastosowania przepisów art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. wobec tego, że przepisy te regulują jedynie kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazać należy, iż stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2172/12). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.