II SA/Wa 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego oddala skargę Pismem z [...] grudnia 2011 r., stanowiącym doprecyzowanie pisma z [...] listopada 2011 r., K. W. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2001 r. o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Dla uzasadnienia swego wniosku skarżący powołał się na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w W., sygn. akt [...] z [...] sierpnia 2011 r., na podstawie którego został uniewinniony od wszystkich stawianych mu zarzutów. Według skarżącego powyższy wyrok oznacza, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania dyscyplinarnego wskazane w art. 135r ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, gdyż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe oraz w art. 135r ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, gdyż w sprawie ujawniła się nowa okoliczność – prawomocny wyrok Sądu. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 135r ust. 9 ustawy z 26 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Organ, odwołując się do treści art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym postępowania dyscyplinarnego nie wznawia się po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, uznał, że przepis ten stanowi przesłankę negatywną wznowienia postępowania dyscyplinarnego. 5-letni termin, o którym stanowi powyższy przepis, upłynął [...] czerwca 2006 r., co w konsekwencji uniemożliwiło wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Organ uznał również, że dla oceny dopuszczalności wznowienia nie ma prawnego znaczenia fakt uchylenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, art. 139 ust. 2 ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego (a tym samym aktu wykonawczego w zakresie objętym upoważnieniem). Zgodnie bowiem z tym wyrokiem utrata mocy obowiązującej art. 139 ust. 2 ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów została wyznaczona na 30 września 2003 r. Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane przed dniem wyznaczonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, wnosząc o jego uchylenie, podkreślił, że nie mógł skorzystać ani z art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, ani z art. 135r ust. 3 tej ustawy, gdyż przed upływem terminów wskazanych w tych przepisach jego sytuacja prawna nie była jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Wskazał, że przedmiotem postępowania dyscyplinarnego były wyłącznie zarzuty popełnienia przestępstw, od popełnienia których to czynów został prawomocnie uniewinniony. Zakończenie postępowania dyscyplinarnego i uznanie skarżącego winnym popełnienia zarzucanych mu czynów przed zakończeniem postępowania karnego, doprowadziło do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą orzeczeń dyscyplinarnego i karnego. Skarżący wyraził przy tym przekonanie, że okoliczności, o których Komendant Główny Policji poweźmie wiadomość z niniejszego zażalenia, uprawniają go, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji – orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2001 r. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 135r ust. 9 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje ujemna przesłanka uniemożliwiająca wznowienie postępowania dyscyplinarnego określona w art. 135r ust. 5 ustawy o Policji. Jest to norma bezwzględnie obowiązująca, od której nie zostały przewidziane żadne wyjątki. Z zestawienia dat złożenia wniosku o wznowienie postępowania i uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego wynika bezspornie, że został przekroczony 5-letni termin określony w powyższym przepisie, zezwalający na wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Organ uznał również, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia z zastosowaniem wskazanego przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają żadnego zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Sformułował również wniosek o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 135r ust. 5 ustawy o Policji z art. 2, 42 ust. 3, 60 w zw. z art. 31 Konstytucji RP, w zakresie w jakim uniemożliwia osobie, którą uznano za winną popełnienia zarzucanego jej w postępowaniu dyscyplinarnym czynu będącego przestępstwem lub wykroczeniem albo przestępstwem skarbowym lub wykroczeniem skarbowym, wznowienie postępowania dyscyplinarnego na podstawie prawomocnego wyroku karnego. W związku z powyższym wnioskował o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – wyroku karnego i orzeczenia dyscyplinarnego, na okoliczność tożsamości przedmiotu postępowania dyscyplinarnego i karnego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną w zażaleniu, akcentując, że bez wznowienia postępowania dyscyplinarnego i po uzyskaniu w nim orzeczenia uniewinniającego, nie jest możliwe wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. W ocenie skarżącego nie do pogodzenia z demokratycznym państwem prawnym jest funkcjonowanie w obrocie sprzecznych orzeczeń – dyscyplinarnego i karnego. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ zwrócił uwagę, że skarżący może zgłosić zamiar ponownego wstąpienia do służby w Policji. Mimo iż w obrocie prawnym istnieje prawomocne orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby, to wydanie i uprawomocnienie się wyroku uniewinniającego funkcjonariusza znosi skutki ukarania w zakresie przydatności ukaranego do służby, jeżeli ten zgłosi taki akces. Organ wskazał także, że skarżącemu służy tryb wzruszenia rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w wypadku naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy decyzje i postanowienia podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi K. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2012 r., Sąd doszedł do przekonania, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Orzeczeniem z [...] czerwca 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał skarżącego winnym zarzucanych czynów i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Orzeczenie to stało się prawomocne [...] czerwca 2001 r. Wyrokiem z [...] sierpnia 2011 r., który uprawomocnił się [...] listopada 2011 r., Sądu Okręgowego w W., [...] Wydział Karny skarżący został uniewinniony od wszystkich stawianych zarzutów. Zarzuty te były tożsame z zarzutami stanowiącymi podstawę wymierzenia kary dyscyplinarnej. Wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Zestawienie powyższych dat jednoznacznie wskazuje, że od uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego minęło 10 lat i 6 miesięcy. Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że upłynął 5-letni termin, w ciągu którego, zgodnie z art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, można wznowić postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem. Termin określony w art. 135r ust. 5 ustawy o Policji jest terminem materialnoprawnym, gdyż z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Termin ten biegnie niezależnie od terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego przewidzianego w ust. 7 tego przepisu, a nadto odnosi się do wszystkich podstaw wznowieniowych wymienionych przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2008 r., II SA/Wa 1718/07, Lex nr 5187 53). Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania dyscyplinarnego, z powołaniem się na upływ terminu określonego w ww. przepisie. Organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego każdorazowo i to w pierwszej kolejności obowiązany jest bowiem ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem, czy po upływie owego pięcioletniego terminu. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie dla kierunku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, tzn. decyduje, czy nastąpi wznowienie postępowania, czy też organ zobowiązany będzie zakończyć postępowanie w inny sposób, tj. wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do niekonstytucyjności powyższej regulacji i z tej przyczyny, w ocenie Sądu, nie zachodziła w sprawie podstawa do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z postulowanym przez skarżącego pytaniem prawnym. Nie pozbawia to jednak skarżącego prawa do wystąpienia z odpowiednią skargą konstytucyjną we własnym zakresie. Wprowadzenie cezury czasowej jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas. Jest zatem wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 650). Wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych – w myśl której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne; uchylanie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych – wymaga ściśle określonych ram czasowych, aby możliwość wzruszenia takich decyzji była ograniczona. Określenie ram czasowych uzasadnione jest ponadto tym, że upływ czasu powodować może niemożliwość osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania ze względu np. na trudności dowodowe, wykonanie decyzji i nieodwracalność skutków prawnych jakie wywołała. Odnosząc się do twierdzeń skargi zwrócić należy uwagę, że w poszczególnych ustawach pragmatycznych ograniczenia czasowe w możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego zostały różnie uregulowane. W niektórych nie ma żadnych ograniczeń czasowych (np. w stosunku do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu), w innych wynoszą one np. 10 lat (w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej), bądź też 3 lata (w przypadku funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego), czy też jak w omawianym przypadku – 5 lat (oraz w przypadku funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu i Wywiadu Wojskowego). Przykład skarżącego pokazuje, że nawet tak długi okres jaki przewidziano w przepisach odnoszących się do funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie byłby wystarczający, gdyż w tym przypadku do uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego, w oparciu o który skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, doszło po upływie 10 lat. Zauważyć również trzeba, odwołując się przy tym do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że skarżący może ubiegać się o wstąpienie w szeregi Policji. Wydanie i uprawomocnienie się wyroku sądu karnego uniewinniającego funkcjonariusza znosi bowiem skutki ukarania dyscyplinarnego w zakresie oceny przydatności ukaranego do służby. W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 15 marca 2011 r., I OSK 1588/10 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) zasadnym jest wskazanie, że skarżący może rozważyć, czy nie wnieść o nieważność ostatecznej decyzji zapadłej w postępowaniu dyscyplinarnym. Jak bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, skoro bowiem każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP), a Sąd powszechny prawomocnym wyrokiem uniewinnił skarżącego od zarzutów popełnienia czynu, dokładnie odpowiadającego opisowi deliktu dyscyplinarnego, to powstaje zagadnienie, czy decyzja dyscyplinarna nie jest dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). W sytuacji, w której toczyło się równoległe postępowanie karne i postępowanie dyscyplinarne przeciwko funkcjonariuszowi – w wypadku jednoczesności i podmiotowo-przedmiotowej tożsamości tych postępowań – zagadnieniem fundamentalnym jest to, by nie doszło in concreto do zapadnięcia w takiej sytuacji odmiennych orzeczeń w postępowaniu dyscyplinarnym i w postępowaniu karnym. Jeżeli dochodzi do uniewinnienia w postępowaniu karnym, możliwość prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec tego samego funkcjonariusza dotyczy tylko takiej sytuacji, w której postępowanie dyscyplinarne odnosi się do przewinienia dyscyplinarnego, nie wyczerpującego znamion przestępstwa (odpowiednio – uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 28 września 2006 r. – I KZP 8/06-OSNKW 10/06/87; T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Zakamycze 2003 r., s. 101 uw. 2). W świetle pozycji ustrojowej sądów, nie sposób przyjąć, by prawomocny wyrok uniewinniający niezawisłego Sądu karnego, nie miał wpływać na ocenę prawną decyzji administracyjnej, która stała się ostateczną przed uprawomocnieniem się wyroku uniewinniającego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.