II SA/Po 60/13

Dnia 14 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 roku sprawy ze skargi U. K., E. L., E. O. J.K., M. K., M. K., R. W., R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 roku nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 roku nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących: - U.K. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - E. L. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - E.O. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - J.K. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - M.K. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - M. K. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - R.W. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - R. K. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Uchwałą z dnia [...] 2004 r., nr [...] ([...]) Rada Gminy Ł. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej, eksploatacji kruszywa oraz terenów mieszkaniowych w rejonie wiaduktu C.. W § 21 ust. 1 wskazano, iż ustala się stawkę służącą naliczaniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wysokościach: 1) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy siedliskowej oznaczonej na rysunku planu symbolami: M i MR 15%, 2) dla terenów usług turystyki oznaczonych symbolem UT 7%, 3) dla terenów powierzchniowej eksploatacji żwiru oznaczonych na rysunku planu symbolami PE 15%, 4) dla terenów aktywizacji gospodarczej oznaczonych na rysunku planu symbolami AG 10%. W dniu 6 października 2008 r. M. K. (właściciel działki nr [...] położonej w C. na ternie objętym wyżej opisanym planem miejscowym) zbył działkę nr [...] na rzecz W. N. i K. F. (umowa sprzedaży – akt notarialny z dnia [...] 2008 r. repet. A [...] ). W dniu 10 października 2008 r. Wójt Gminy Ł. w związku z powzięciem informacji o zbyciu przedmiotowej nieruchomości wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W dniu 20 lutego 2009 r. M. K. zmarł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] 2009 r. sygn. I. Ns. [...] , spadek po nim nabyli żona U. K. oraz zstępni zmarłego: E. L., E. O., J. K., M. K., M. K., R. W., R. K. Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] Wójt Gminy Ł. ustalił wobec U. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 115.928,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w postaci działki nr [...] położonej w C. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z dnia [...] 2004 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] 2010 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego spośród spadkobierców M. K. nałożył opłatę jedynie na U. K. Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. Wójt Gminy Ł. powiadomił spadkobierców M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej dotyczącej działki [...] w C. Następnie decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 77.993,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...]o powierzchni 9,23.00 ha położonej w C., gm. Ł. wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej, eksploatacji kruszywa oraz terenów mieszkaniowych w rejonie wiaduktu C.. Do zapłaty opłaty planistycznej organ zobowiązał U. K. (kwota 19.498,38 zł stanowiącą udział w wysokości 1/4 części opłaty planistycznej), E. L. (kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej), E. O. (kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej), J.K. (kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej), M. K. (kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej), M. K. (kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej), R. W.(kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej) oraz R. K. (kwota 8.356,45 zł stanowiącą udział w wysokości 3/28 części opłaty planistycznej). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., iż obowiązek zapłaty renty planistycznej mieści się w kategoriach długu spadkowego (art. 922 Kodeksu cywilnego). Określenie, iż do spadku należą tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym należy rozumieć bardzo szeroko. Opłata na rzecz gminy jest świadczeniem niewątpliwie o charakterze przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, nie ma ona jednak charakteru fiskalnego, a zobowiązanie do zapłaty renty ma związek z polityką przestrzenną gminy. Organ wskazał, że renta planistyczna jest związana z nieruchomością i jej ustalenie wiąże się z czynnością cywilnoprawną jaką bez wątpienia jest sprzedaż. Przyjmując, że pojęcie spadku można definiować szeroko to renta planistyczna i jej charakter winny być interpretowane z punktu widzenia relacji cywilnoprawnych między gminą, a właścicielem zbywanej nieruchomości. Wójt Gminy wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym do opłaty o jakiej mowa w art 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu, w tej sytuacji, przyjmując pogląd orzecznictwa, że opłata planistyczna nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, należy przychylić się do poglądu, że opłata planistyczna pomimo cech daniny publicznoprawnej, może być klasyfikowana jako zobowiązanie cywilnoprawne z uwagi na specyfikę i swój charakter związany z czynnością cywilnoprawną (umowa sprzedaży), co nie wyklucza traktowania opłaty planistycznej jako długu spadkowego w rozumieniu art. 922 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu nie bez znaczenia dla sprawy i dla charakteru opłaty jako zobowiązania cywilnoprawnego jest to, że w chwili, gdy był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego spadkodawca, poprzedni właściciel nieruchomości, wyraził zgodę na objęcie jego nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem godził się na warunki jakim będzie podlegało zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia planu miejscowego. Widoczna jest zatem zależność między uchwaleniem planu, a zbyciem nieruchomości, która ma niewątpliwie przełożenie na grunt cywilnoprawny. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 14 grudnia 2011 r. wobec niezaskarżenia jej przez którąkolwiek ze stron. W dniu 4 stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wpłynął wniosek U. K., E. L., E. O., J. K., M. K., M. K., R. W. oraz R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2,3, 4, 5 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali m.in., iż decyzja Wójta Gmin Ł. została skierowana do osób niebędących stroną postępowania. Podnieśli, iż w chwili śmierci M. K. nie była jeszcze wydana decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej. W ich ocenie jednorazowa opłata planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym, wynikającym z administracyjnego prawa materialnego i nie może wchodzić do spadku jako dług spadkowy. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. omówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]2011 r., nr [...]. Zdaniem Kolegium wobec kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Ł. nie zachodzą żadne z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż opłata planistyczna stanowi zobowiązanie majątkowe o cywilnoprawnym charakterze. Wobec tego, że właściciel zbytej nieruchomości, zobowiązany do uiszczenia opłaty zmarł, zobowiązanie to należące do masy spadkowej jako dług spadku przechodzi w wyniku stwierdzenia nabycia spadku na następców prawnych zmarłego. Tym sami wnioskodawcy są zobowiązani do zapłaty przedmiotowej opłaty i prawidłowo zostali wskazania jako adresaci decyzji z dnia 22 listopada 2011 r. Wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik wnioskodawców. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] 2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r., nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]2011 r. o nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż z analizy art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w sytuacji kiedy wzrasta wartość nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta ma charakter publicznoprawny, wyłączający drogę przed sądem powszechnym, w razie sporu, co do jej wymierzenia oraz wysokości. Opłata planistyczna nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą właściciela (zbywcy nieruchomości), toteż w razie jego śmierci w toku postępowania sądowoadministracyjnego jej następcy prawni są legitymowani do udziału w tym postępowaniu. Śmierć strony w tym postępowaniu nie rodzi przesłanek bezprzedmiotowości. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego opłata obciąża zbywcę nieruchomości, a nie nabywcę, toteż w razie śmierci strony (zbywcy) dla toczącego się postępowania dopuszcza się dalsze jego prowadzenie i orzekanie w sprawie, a w efekcie ukształtowanie sytuacji procesowej i materialnoprawnej ewentualnych następców prawnych zmarłej strony w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Jednorazowa opłata uregulowana w art. 36 ust. 3 ustawy nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą właściciela (zbywcy) nieruchomości, toteż w razie śmierci tej osoby w toku postępowania sądowoadministracyjnego jej następcy prawni są legitymowani do udziału w tym postępowaniu, którego nie można umorzyć. Opłata planistyczna ma charakter obiektywny, ściśle związany z nieruchomością, a nie jej właścicielem. Dalej Kolegium wskazało, iż po analizie kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Ł. nie dopatrzyło się naruszenia uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 4, 5 i 7 k.p.a. Organ podkreślił, iż wnioskodawcy, będący spadkobiercami po zmarłym M. K. (zbywcy przedmiotowej nieruchomości), zobowiązani są do uiszczenia przedmiotowej opłaty planistycznej. Reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika U. K., E. L., E. O., J. K., M. K., M. K., R. W. oraz R. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i 2 k.p.a. przez ich błędne niezastosowanie, mimo naruszenia przepisów: - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 922 § 1 k.c. - poprzez ustalenie opłaty jednorazowej wobec skarżących, jako stron postępowania, których dotyczy obowiązek uregulowania przedmiotowej opłaty, podczas gdy skarżącym, jako spadkobiercom zbywcy nieruchomości nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na publicznoprawny charakter tej opłaty przesądzający o tym, iż opłata ta nie wchodzi w skład spadku, do którego należą jedynie prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych; - art. 16 k.p.a. i art. 535 k.c. - poprzez zaniechanie zastosowania przepisu art. 16 k.p.a. i uznanie, że z dniem 28 listopada 2008 r. stała się ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej w całości, a więc również w części odnoszącej się do nieruchomości położonej w Gminie Ł., obręb C., ark. [...], dz. o nr ewid. [...] i zatwierdzeniu projektu podziału tej działki, a w konsekwencji nadanie sprzedającemu tę działkę w dniu 6 października 2008 r. M. K. przymiotu jej właściciela i zbywcy. W skardze wskazano, iż wobec powszechnie przyjętych już poglądów doktryny i orzecznictwa, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż opłata planistyczna jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym oraz bezzwrotnym, i jako takie świadczenie nie może być uznana za roszczenie o charakterze cywilnym. Takiego charakteru opłaty nie wytrąca także jednoznaczne przyjęcie, iż wobec niej stosuje się przepisy k.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Zarzucono nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przełożyło publicznoprawnego charakteru opłaty planistycznej na normę przepisu art 922 § 1 Kodeksu cywilnego ustalającą, co wchodzi w skład spadku po zmarłym. Tymczasem zgodnie z cytowaną normą dziedziczeniu podlegają jedynie prawa i obowiązki pochodzące ze stosunków cywilnoprawnych, a nie te wynikające z innych stosunków prawnych. W związku z tym do spadku nie należą prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych i finansowoprawnych. Tym samym w skład spadku nie wchodzi także opłata planistyczna, jako świadczenie publicznoprawne, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem skarżących, uwzględniając powyższe oraz śmierć M. K. w dniu 20 lutego 2009 r. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż wszczęte wobec niego zawiadomieniem z dnia 10 października 2008 r. postępowanie o naliczenie opłaty jednorazowej na zasadzie przepisu art. 105 k.p.a. zasługiwało na umorzenie. Podobnie, umorzeniem winno zakończyć się postępowanie o naliczenie takiej opłaty następcom prawnym M. K., gdyż jego spadkobierców nie dotyczy obowiązek zapłaty świadczenia publicznoprawnego, jakim jest przedmiotowa opłata i tym samym nie przysługuje im status strony postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a-c p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Nadto w świetle podstawowego celu sprawowanej przez sąd kontroli działalności administracji publicznej (to jest pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie, poprzez wydanie orzeczenia, takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem, na co wskazuje przede wszystkim art. 135 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie rozpatrzyło należycie wszystkich okoliczności sprawy (a więc nie zastosowało prawidłowo przepisów postępowania) i w konsekwencji nie zastosowało prawidłowo także przepisów prawa materialnego. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w zaskarżonym skargą orzeczeniu oraz poprzedzającej je decyzji z dnia [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]2011 r. nr [...] , całkowicie pomijając w swoich rozważaniach podnoszone przez nich zagadnienia związane z wydaniem dnia [...] 2008 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej S5, którą to decyzją dokonano między innymi podziału działki nr ewid. [...]należącej do M. K. i przeniesienia własności dwóch wyodrębnionych z tej działki działek gruntu o numerach [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2012 r. brak wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zaś uzasadnienie prawne decyzji w zakresie kluczowego dla sprawy zagadnienia dopuszczalności przechodzenia na spadkobierców osoby obowiązanej obowiązków wynikających z opłaty planistycznej ograniczyło się jedynie do zacytowania fragmentu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 2149/10, zapadłego co należy podkreślić, a czego organ administracji nie zauważył w odmiennym od występującego w niniejszej sprawie stanie faktycznym i konfiguracji procesowej. Wskazać bowiem należy, iż przywoływany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów administracyjnych) zapadł w sprawie, w której decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej skierowana została do osoby, która zbyła nieruchomość, decyzja ta za życia tej osoby uzyskała przymiot ostateczności i została przez nią zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a niekorzystny dla skarżącego wyrok tegoż sądu zaskarżony został skargą kasacyjną, dopiero po wywiedzeniu, której doszło do zgonu adresata decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Wyrywkowo cytowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły zatem wyłącznie tego czy następcy prawni adresata ostatecznej decyzji ustalającej opłatę planistyczną legitymowani są do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez niego zainicjowanym, a nie zagadnień związanych z dziedziczeniem obowiązków wynikających z przepisów dotyczących opłaty planistycznej w sytuacji gdy do śmierci zobowiązanego doszło jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej powyższą opłatę. Z tego też powodu powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 1 grudnia 2010 r. nie mogły okazać się przydatne przy rozpoznaniu sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną dla skarżących będących spadkobiercami osoby, która zbyła nieruchomość położoną w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazane powyżej uchybienia jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r. nr v oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] 2012 r. ocenić należy jako naruszenie art. 6, art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak po stronie organu samodzielnej, kompleksowej oceny wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i zastąpienie samodzielnej analizy znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego bezrefleksyjnym przywołaniem orzeczenia sądowego wydanego w innej sprawie, spowodowało wydanie wadliwego orzeczenia o odmowie stwierdzenia niE.żności zaskarżonej w trybie nadzwyczajnym decyzji Wójta Gminy Ł.. Zauważyć bowiem należy, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r., nr [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą orzekanie w głąb sprawy i stwierdzenie jej nieważności, bowiem wydana została bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy na dzień sprzedaży nieruchomości, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z art. 37 ust. 6 tej samej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Art. 37 ust. 11 stanowi nadto, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja takowa oznacza, iż ustalenie opłaty planistycznej musi być każdorazowo poprzedzone uzyskaniem przez organ administracji opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Opłata ta, zwana w doktrynie i orzecznictwie również rentą planistyczną, jest daniną publiczną należną danej gminie, płatną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że renta planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym, wywołującym skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego. Istotnym dla dalszych rozważań jest nadto, iż źródłem obowiązku zapłaty przez zbywającego nieruchomość określonej kwoty na rzecz gminy jest decyzja administracyjna. Ponieważ opłata planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym, to nie znajdują do niej zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące spadków, albowiem wprawdzie zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej, to jednak regulacja ta dotyczy wyłącznie praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym, co wynika chociażby z art. 1 k.c. zgodnie z którym kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Reasumując jak powszechnie przyjmuje się zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa do spadku należą prawa i obowiązki, które jednoznacznie spełniają cztery wymagania: a) mają charakter cywilnoprawny, b) mają charakter majątkowy, c) nie są ściśle związane z osobą zmarłego, d) nie przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy osoby te są spadkobiercami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2149/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego, prawa karnego), to skutki prawne śmierci osoby fizycznej dotyczące tego rodzaju praw i obowiązków majątkowych mogą być oceniane jedynie na podstawie odpowiednich przepisów należących do danego działu prawa. Przykładem takiej regulacji na gruncie prawa podatkowego jest art. 98 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), na podstawie którego do odpowiedzialności spadkobiercy za zobowiązania podatkowe spadkodawcy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o przyjęciu i odrzuceniu spadku oraz o odpowiedzialności za długi spadkowe. Zauważyć jednakże należy, iż choć opłata planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym (daniną wynikającą z prawa administracyjnego) to jednak nie może być uznana za rodzaj podatku, albowiem nie wynika z ustawy podatkowej (art. 6 Ordynacji podatkowej) i w przeciwieństwie do podatku ma ekwiwalentny charakter stanowiąc formę partycypacji przez gminę w korzyściach majątkowych uzyskiwanych przez właścicieli nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r., sygn. II OSK 1809/09, dostępny w Lex nr 597387). Powyższe przesądza o tym, iż do postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, lecz przepisy k.p.a. Opłata planistyczna nie będąc podatkiem stanowi zatem niewątpliwie niepodatkową należności budżetową jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr poz. ze zm.), bowiem jest dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zawiera własnej regulacji określającej skutki prawne śmierci osoby zobowiązanej do uiszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego niepodatkowej należności o charakterze publiczno-prawnym. Szczególnej regulacji dotyczącej następstwa prawnego w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty planistycznej nie zawierają także przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji odnośnie tej daniny znaleźć co do zasady musi zastosowanie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany "Zobowiązania podatkowe" wskazuje zaś w art. 22 § 1 , iż zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: 1. zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania; 2. doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zgodnie z art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej spadkobiercy podatnika przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. W świetle zaś art. 98 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej spadkobiercy odpowiadają za zobowiązania podatkowe, zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych spadkodawcy, pobrane, a niewpłacone podatki z tytułu sprawowanej przez spadkodawcę funkcji płatnika lub inkasenta, niezwrócone przez spadkodawcę zaliczki na naliczony podatek od towarów i usług oraz ich oprocentowanie, opłatę prolongacyjną, koszty postępowania podatkowego i koszty upomnienia i koszty postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec spadkodawcy powstałe do dnia otwarcia spadku. Zgodnie z art. 4 Ordynacji podatkowej obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach, zaś art. 5 tej samej ustawy definiuje zobowiązanie podatkowe jako wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. W świetle przywołanych powyżej regulacji uznać należy, iż dopiero skonkretyzowana w ostatecznej decyzji administracyjnej opłata planistyczna może być uznana za odpowiednik zobowiązania podatkowego i co za tym idzie dopiero w przypadku wydania w stosunku do zbywcy nieruchomości takiej decyzji i uzyskania przez nią za jego życia przymiotu ostateczności, do wynikającego z tej decyzji zobowiązania do zapłaty renty planistycznej w określonej wysokości zastosowanie znaleźć mogą odpowiednio stosowane przepisy Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności art. 98 § 1 tej ustawy. Taki sposób wykładni w pełni koreluje przy tym w poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu orzeczenia powoływanego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż następcy prawni zmarłego na którego ostateczną decyzją nałożono obowiązek zapłaty opłaty planistycznej w określonej wysokości są legitymowani do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na takową decyzję. Brak jest natomiast w świetle przepisów obowiązujących zarówno w dacie wydania decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r., nr [...], jak i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakiejkolwiek podstawy prawnej do skierowania do następców prawnych zmarłego w toku postępowania zbywcy nieruchomości decyzji o wymierzeniu im opłaty planistycznej, w związku ze zbyciem nieruchomości przez spadkodawcę. Takiej podstawy prawnej nie stanowi bowiem zarówno art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący ustalenie opłaty wyłącznie w stosunku do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który zbył nieruchomość, jak i odpowiednio stosowany art. 98 § 1 Ordynacji podatkowej, który reguluje wyłącznie odpowiedzialność spadkobierców za zobowiązania skonkretyzowane, to jest takie których wysokość i termin płatności zostały w sposób prawem przewidziany ustalone wobec spadkodawcy, co w przypadku renty planistycznej oznacza wydanie wobec niego ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty, albowiem jak wykazano już powyżej dopiero z tej decyzji wynika kwota należnej do uiszczenia opłaty i dopiero ta decyzja konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty i termin jej uiszczenia – opłata jest bowiem wymagalna po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności, bowiem w sytuacji gdy jak w niniejszej sprawie przepisy materialne nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności obowiązku, to podlega on wykonaniu z dniem, w którym decyzja statuująca ten obowiązek stanie się ostateczna. Zauważyć w tym miejscu należy, iż istotnym aspektem sprawy jest również okoliczność, iż postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczęte zostało przez Wójta Gminy Ł. w dniu 10 października 2008 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) i nie zostało zakończone do dnia 1 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z 2009 r. ze zm.) w art. 115 ust. 1 stanowi zaś, iż do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych brak zaś przepisu ustanawiającego generalne odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej analogicznego do art. 67 aktualnej ustawy o finansach publicznych (jedyny przepis zawierający odesłanie do przepisów Działu III ordynacji podatkowej, to art. 144 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych odnoszący się jednakże wyłącznie do zwrotu dotacji) jak i własnych regulacji dotyczących przechodzenia na następców prawnych zmarłych osób fizycznych obciążających te osoby obowiązków ponoszenia świadczeń, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Podkreślić przy tym należy, iż w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych określono na przykład zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 42 i 43 ustawy), co jednoznacznie wskazuje, iż brak przepisów dotyczących odpowiedzialności spadkobierców za należności pieniężne obciążające spadkodawcę, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej nie jest przeoczeniem, lecz świadomym zabiegiem racjonalnego prawodawcy, który poprzez brak odpowiedniej regulacji przesądził o niemożności dochodzenia tego rodzaju zobowiązań publiczno-prawnych od spadkobierców osoby zobowiązanej. Pamiętać bowiem należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z powyższej regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". Jak wykazano zaś powyżej brak było jakichkolwiek przepisów uprawniających organy administracji do nałożenia na spadkobierców osoby, która zbyła nieruchomość lub prawo jej wieczystego użytkowania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości tejże nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym też zakresie zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] 2012 r. uznać należy za wydane z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, iż istniała podstawa prawna do skierowania do spadkobierców M. K. decyzji o nałożeniu na nich obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej w określonej wysokości z tytułu zbycia przez niego nieruchomości, zaś decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r., nr [...] za wydaną bez podstawy prawnej. Powyższe uzasadniało orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 23 kwietnia 2012 r., a także na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r., nr [...] , albowiem zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W sytuacji gdy – jak wykazano w niniejszym uzasadnieniu - brak jest w przepisach podstawy do ustalenia przez organ opłaty planistycznej względem spadkobierców osoby, która zbyła nieruchomość to oznacza to, że decyzja ustalająca wobec tych osób obowiązek uiszczenia takowej opłaty została wydana bez podstawy prawnej. Wobec nieostrości granicy pomiędzy przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać nadto można, iż alternatywnie decyzja takowa mogłaby być także uznana za rażąco naruszającą prawo, albowiem Skutki, które wywołuje są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Powyższe nie ma przy tym istotnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia zawartego w niniejszym wyroku, albowiem zarówno wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jak i bez podstawy prawnej skutkuje konieczności stwierdzenia jej nieważności. Wobec ustalenia, iż decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r. wydana została bez podstawy prawnej zbędnym było rozpoznawanie przez sąd tych zarzutów skargi, które dotyczyły zagadnień związanych kwestionowaniem prawa M. K. do zbycia całości przedmiotowej nieruchomości. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzając zwrot kosztów postępowania odrębnie dla każdego ze skarżących Sąd uwzględnił, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji (art. 51 p.p.s.a.), przy czym w takim przypadku skargi mogą być wniesione w jednym piśmie (art. 57 § 2 p.p.s.a.). Treść powyższej regulacji wskazuje w ocenie sądu, iż złożenie przez kilku skarżących jednego pisma inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne, jest ich uprawnieniem, a nie obowiązkiem, a skorzystanie z tego prawa nie znosi faktu, iż każdy ze skarżących występuje w sprawie jako odrębny podmiot dysponujący własną, odrębnie opłaconą skargą, jedynie wniesioną w jednym piśmie ze skargami pozostałych skarżących. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw dla różnicowania sytuacji prawnej skarżących w zakresie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych dla celowego dochodzenia praw w zależności od tego czy skorzystali z uprawnienia o jakim mowa w art. art. 57 § 2 p.p.s.a., czy tez złożyli skargi w formie odrębnych pism procesowych. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o zasadzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego w kwotach odpowiednio 2400 zł (na rzecz U. K.) i po 1200 zł (na rzecz każdego z pozostałych skarżących), albowiem sprawa niniejsza toczyła się ze skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł., a nie w przedmiocie skargi na decyzję o wymierzeniu opłaty planistycznej. Powyższe uzasadniało uznanie, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była należność pieniężna odpowiadająca wysokości ustalonej w postępowaniu zwyczajnym opłaty planistycznej (co uzasadniało by ustalenie kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o przepis § 18 ust 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.), lecz inna decyzja, to jest decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, co uzasadniało ustalenie kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o § 18 ust 1 pkt 1 lit c tegoż rozporządzenia. Takie ustalenie odnośnie kosztów zastępstwa koresponduje przy tym z wysokością pobranego w sprawie wpisu, który ustalony został jako wpis stały w sprawach skarg dotyczących decyzji wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktu, bez względu na przedmiot sprawy w wysokości 200 zł od każdej ze skarg, a nie jako wpis stosunkowy, albowiem zaskarżona decyzja nie zapadła w przedmiocie należności, lecz w przedmiocie oceny zgodności z prawem innej decyzji ostatecznej.