II SAB/Bd 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi I.K. i J. K. na bezczynność [....] S.A. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. Oddział w T. do załatwienia wniosku . i J.K.z dnia 5 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi , 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] S.A. Oddział w T. na rzecz skarżących I. i J.K. solidarnie kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] pełnomocnik skarżących I. i J. K. wezwał spółkę E. Oddział w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości rolnobudowlanej położonej w K. (działka o nr [...]) oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania skarżący podnieśli, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy linii elektroenergetycznych, prawo własności nie zostało w żaden sposób ograniczone, nie została zawarta żadna umowa dotycząca korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości, jak również nie została ustanowiona na niej służebność przesyłu. Pełnomocnik uznał za zasadne domaganie się ustanowienia służebności przesyłu za stosownym wynagrodzeniem, a w przypadku budowy linii niezgodnie z decyzjami, również wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntów. Jednocześnie wniósł o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych. Odpowiadając na w/w pismo wskazano, że przedmiotowe roszczenie jest bezzasadne, ponieważ Spółka posiada tytuł prawny do korzystania z tejże nieruchomości w zakresie niezbędnym do eksploatacji spornych urządzeń elektroenergetycznych z tytułu zasiedzenia służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu. Urządzenia elektroenergetyczne znajdujące się na działce nr [...] zostały posadowione w roku 1988. Jednocześnie poinformowano, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa, jakim jest spółka E. Oddział w T., w związku z czym Spółka nie widzi podstaw prawnych do udostępnienia dokumentów, o które wnioskował pełnomocnik pismem z dnia [...]. W związku ze stanowiskiem Spółki pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] zwrócił się do spółki E. Oddział w T. o określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie terytorialnym korzysta ona z prawa służebności gruntowej. Ponownie zwrócił się o kserokopie wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10). Pismem z dnia [...] radca prawny Ł. B., jako pełnomocnik I. i J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność spółki E. Oddział w T. zarzucając jej: -nieudostępnienie informacji publicznej; -niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Wskazał, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno technicznej polegającej na jej udzieleniu. W odpowiedzi na skargę spółka E. Oddział w T. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym w ich ramieniu funkcje publiczne. Również nie można jej zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Spółka przyznaje, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka twierdzi też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że skarżący złożyli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność spółki E. Oddział w T. w przedmiocie informacji publicznej. Mając na uwadze, że podobną kwestią zajmowały się już wcześniej wojewódzkie sądy administracyjne należy wskazać, że Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. II SAB/Wa 300/12 oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ogólną zasadą zawartą w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545). Niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (m.in. decyzje) są informacją publiczną oraz czy spółka E. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić, czy działania spółki E. Oddział w T. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Z jednej strony prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego, natomiast z drugiej strony (art. 5 ust. 2 ustawy), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać również należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Innymi słowy, informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie są – w ocenie Sądu – zarówno ewentualne decyzje odnoszące się do podstawy lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku skarżących. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 i 3 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki E., a ta z kolei kontroluje spółkę E., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie ,,zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od ,,zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane ,,zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP –tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Dodatkowo powyższą argumentację wspiera treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (art. 1 ust. 1). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego (...), równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych (podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi - art. 3 pkt 12 ustawy) dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, a także z odbiorcami paliw i energii. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i kierunków rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Skoro ustalono, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a spółka E. Oddział w T. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to następnie ustalić należy, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się przesłania im kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie. W rozpoznawanej sprawie, spółka E. Oddział w T. nie udzieliła żądanej informacji pomimo, że z pisma z dnia [...] wynika, że posiada decyzje administracyjne oraz inne dokumenty dotyczące budowy infrastruktury sieciowej. Powyższe nie pozwala uznać działania spółki E. Oddział w T. w niniejszej sprawie za zgodne z przepisami ustawy. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że spółka E. Oddział w T. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w błąd. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.