I OSK 1539/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 24/13 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność E. S.A. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek R. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 24/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi R. W. na bezczynność E. S.A. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał E. S.A. Oddział w T. do załatwienia wniosku R. W. z dnia 5 marca 2012 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 5 marca 2012 r. R. W. wezwała E. S.A. w G. Oddział w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości położonych w m. S. (działki o nr ewid. [...] i [...]), oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania, poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego żądania, wnioskodawczyni zawarła także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", żądanie udostępnienia jej kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ww. działkach. Wskutek dalszej korespondencji między stronami E. S.A. w G. Oddział w T. pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. poinformowała, że z uwagi na dużą ilość wniosków roszczeniowych kierowanych do spółki, odpowiedź zostanie udzielona w późniejszym terminie. R. W. pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność E. S.A. w G. Oddział w T. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 5 marca 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę na bezczynność stwierdził, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy spółka E. S.A. w G. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a także czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz czy działania spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy u.d.i.p., w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że żądane przez skarżącą decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżąca domaga się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na jej nieruchomości. Rozważając zakres podmiotowy sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. i uznał, że ustawodawca zobowiązał do udzielania informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Przy czym wyliczenie w pkt 1-5 nie stanowi wyczerpującego katalogu tychże podmiotów. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zwrócono ponadto uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. P 24/05 wskazał, iż dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Z tych powodów stwierdzono, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Dodatkowo, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, powyższą argumentację wspiera treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. E. S.A. w G. należy do Grupy kapitałowej E., w której spółką zarządzającą jest E. S.A. Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki E. S.A., a ta z kolei kontroluje E. S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). E. S.A. w G. jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ww. ustawy). Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym, że ustalono, iż decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku oraz inne związane z tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną E. S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji ustalić należy, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżącą. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżąca we wniosku wskazała, że domaga się przesłania jej kserokopii ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżącą formie. Podkreślono także, że sąd rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności E. S.A. w G. Oddział w T. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 marca 2013 r. wniosła E. S.A. w G., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie oraz zasądzenie na rzecz ww. Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 3 i 4 oraz art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."; 2. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz 3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że wyrok Sądu I instancji zapadł wobec podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Oddział Spółki E. S.A. w G. nie posiada bowiem zdolności prawnej, ani sądowej, wobec czego nie mógł być stroną niniejszego postępowania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sprawa nie należała także do właściwości sądu administracyjnego, bowiem skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach, w których wydawane są decyzje lub postanowienia oraz mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Żadna z tych sytuacji nie miała natomiast miejsca w sprawie. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżąca nie wezwała E. S.A. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie wyczerpała środków zaskarżenia koniecznych do złożenia skargi do Sądu. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącemu informacji, której się domagał, bowiem E. S.A. w G. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka ta nie może być bowiem uznana za władzę publiczną, jak również nie wykonuje zadań władzy publicznej. Sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji. To zatem od tego organu skarżący winien domagać się uzyskania tej informacji publicznej. Powinien ponadto znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, których domaga się skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do ich uzyskania ulega zatem ograniczeniu. Żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji zapowiada bowiem spór dotyczący urządzeń przesyłowych, a zatem ich ujawnienie może spowodować działanie na szkodę skarżącej kasacyjnie. W piśmie procesowym z dnia 8 października 2013 r., R. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że wniesiona skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który koresponduje z dotychczasową linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut nieważności postępowania wynikający z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. E. S.A. Oddział w T. Zarzut ten nie jest zasadny. Postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja prawna specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem również oddział spółki, przeciwko któremu skierowano skargę. Oddział spółki akcyjnej jest bowiem wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 P.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 P.p.s.a.). Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł, dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego, toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych wyrażony został pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ, jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być traktowany jako organ - w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. - a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co w rezultacie uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie mogło również nastąpić odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego. W sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). Brak jest również innych środków, które strona w takim przypadku byłaby zobowiązana wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej (poza wąskim zakresem odnoszącym się do decyzji odmownej i umarzającej postępowanie), natomiast wyżej przywołane przepisy P.p.s.a. dotyczą sytuacji gdy zaskarżone zostają akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 4a P.p.s.a. albo innych aktów (a nie stanu bezczynności). Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że przepis art. 4 zawierający w ust. 1 sformułowanie, iż obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w T. Spółki Akcyjnej E. z siedzibą w G. Jak wynika z samych tylko twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółka (jej oddział) podlega przywołanemu przepisowi, bo jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100% akcji posiada w niej E. S.A., a jej większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa, który dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada zatem pozycję dominującą - w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie bowiem przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 317/11). Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w judykaturze utrwaliło się jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych, do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy więc w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wyrażone w oparciu o interpretację treści zwrotu "zadań publicznych danego podmiotu". Jeżeli zadania te mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W tej sytuacji bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, bo tak wynika z jej art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, przedsiębiorstwo takie winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji również zakres podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej został wypełniony. Dlatego też należało postąpić zgodnie z jej regulacją. W takiej sytuacji rzeczą skarżącej kasacyjnie Spółki było udzielnie żądanej informacji, jeżeli jest w jej posiadaniu (poprzez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że jej nie posiada, bądź wydanie odmownej decyzji udostępnienia informacji w wypadku, gdy podlega ona ochronie prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku R. W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, o które wnioskowano w piśmie z dnia 8 października 2013 r. Pismo to zostało wniesione po upływie terminu wynikającego z art. 179 P.p.s.a. i nie mogło być traktowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu ww. przepisu.