I OZ 811/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Bd 1/13 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie grzywny Zarządowi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Bd 1/13, na wniosek A. K. wymierzył Zarządowi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych i orzekł o kosztach postępowania. Wniosek o wymierzenie grzywny z dnia 24 stycznia 2013 r. został złożony w związku z nieprzekazaniem przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi wniesionej przez A. K. 15 grudnia 2012 r. Skarga dotyczyła bezczynności w/w organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na mocy zarządzenia z dnia 6 lutego 2013 r. przesłał organowi odpis wniosku o wymierzenie grzywny zobowiązując do nadesłania odpowiedzi na ten wniosek. Realizując wezwanie Sądu, Spółka pismem z dnia 28 lutego 2013 r. wniosła o oddalenie wniosku. Zdaniem przedsiębiorstwa nie jest ono podmiotem zobligowanym do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. [...] jako podmiot prywatny, prowadzi działalność gospodarczą, ukierunkowaną na osiągnięcie zysku, nie wykonuje zadań publicznych (władzy publicznej), zaś usługi przewozu osób świadczy na podstawie zawartych umów cywilno-prawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zaznaczył, że stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek organu przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią do sądu administracyjnego. To Sąd bowiem dokonuje oceny skargi zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10). Stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Regulacja ta ma za zadanie zdyscyplinowanie organów do terminowego wykonania obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę. W rozpoznawanej sprawie organ pomimo istnienia ustawowego obowiązku przekazania Sądowi skargi nie uczynił tego, a zatem zasadnym było wymierzenie mu grzywny, której wysokość uzasadniał stopień zawinienia. W zażaleniu, Zarząd Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., zaskarżył w całości powyższe postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, jak również o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz wnoszącego zażalenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W zażaleniu wskazano przede wszystkim, że w niniejszym postępowaniu zachodzi przesłanka nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., bowiem zarząd spółki z o.o. nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 P.p.s.a. Z ostrożności procesowej wskazano również na kolejną podstawę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu organu administracji publicznej zarówno w rozumieniu ustrojowym, jak i funkcjonalnym, droga sądowa w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalna. Zdaniem autora zażalenia zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza zasady prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, albowiem Sąd jako podstawę nałożenia grzywny wskazuje przepis, który nie może mieć zastosowania do podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej ani w sensie ustrojowym ani w sensie formalnym. Tymczasem warunkiem sine qua non do zastosowania sankcji z art. 55 § 1 P.p.s.a. jest przesądzenie, iż podmiot, któremu zarzuca się bezczynność jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, bądź funkcjonalnym. W odpowiedzi na zażalenie A. K. wniósł o jego oddalenie oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – p. art. 1 pkt 2 K.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21. Zatem w świetle art. 32 P.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Oznacza to, że również organ podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą może być organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie - p. przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10. W judykaturze podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie – p. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Zatem nie ulega wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano bowiem mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (p. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dowodem na to jest linia orzecznicza, zgodnie z którą, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne – p. w szczególności postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10, czy postanowienie NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11 – wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Płynie stąd jednoznaczny wniosek, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 P.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącego - bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej braku zdolności sądowej zarządu spółki z o.o. podkreślić należy, że generalnie zarząd spółki z o.o. nie występuje w relacjach zewnątrzspółkowych jako podmiot samodzielny, niezależny od samej spółki. Nie jest on ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani jednostką organizacyjną, która nie posiadając osobowości prawnej, ma zdolność prawną. Zarząd jest organem spółki uprawnionym do jej reprezentacji, a więc organem za pomocą którego ta osoba prawna działa w relacjach zewnętrznych (por. art. 38 K.c. i art. 201 § 1 K.s.h.), co oznacza, że czynności prawne podjęte przez zarząd traktowane są tak jakby podejmowała je sama osoba prawna. Trzeba przy tym zważyć, że przedmiotem sprawy, której dotyczy skarga jest bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, a więc sprawa podlegająca specyficznej regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Podmiotami zobowiązanymi według jej przepisów mogą być również organy osób prawnych (p. też postanowienie NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, publ. j.w.). Unormowania w tej materii korespondują z regulacją o nałożeniu grzywny na organ, który w terminie nie przekazał skargi do sądu administracyjnego. Dlatego nie zachodzą w sprawie podstawy nieważnościowe. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył Przedsiębiorstwu [...] Sp. z.o.o. grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia w zakresie wymierzenia grzywny.