I OZ 161/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SO/Ol 22/09 oddalające wniosek P. B. o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie postanawia oddalić zażalenie P. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosek o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie grzywny za naruszenie określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązku przekazania sądowi całości akt sprawy administracyjnej dotyczącej skargi na bezczynność tegoż organu w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Dziekania Wydziału [...] z dnia 31 marca 2009 r. (sygn. akt II SAB/Ol 53/09). W uzasadnieniu wniosku P. B. wskazał, iż Rektor nie przekazał wraz z jego skargą całości akt sprawy. Brak było w nich bowiem pisma Rektora z dnia 21 września 2009 r. - wezwania do usunięcia braków formalnych pisma oraz pisma skarżącego usuwającego brak we wskazanym w wezwaniu terminie. Dodał, że organ przekazał Sądowi tylko te dokumenty, które mogły przemawiać za oddaleniem skargi. Rektor Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Wyjaśnił, że wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność. Działanie to zostało podjęte z ostrożności procesowej w celu "przyspieszenia" sprawy, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu co do prawidłowości wezwania do uzupełnienia braków przez organ pierwszej instancji. Rektor podkreślił, że nie można uznać tego wezwania za uznanie słuszności skargi na bezczynność i twierdzeń dotyczących wyłącznej kompetencji organu odwoławczego do wzywania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Stwierdził ponadto, że nie wprowadzał w błąd Sądu, gdyż wraz ze skargą przekazał wszystkie akta administracyjne, na których oparto twierdzenia wskazane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r., na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek P. B. o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż brak jest podstaw do wymierzenia Rektorowi grzywny za nieprzekazanie w całości akt administracyjnych w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Ol 53/09. W sprawie tej bowiem postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. Sąd dopuścił dowód z akt niniejszego postępowania, dzięki czemu skład orzekający w przedmiocie skargi na bezczynność organu dysponował wiedzą, iż skarżący, w wykonaniu wezwania organu odwoławczego, uzupełnił brak formalny wniesionego odwołania i rozstrzygnął, iż Rektor Uniwersytetu zobowiązany był rozpatrzeć je i w ciągu ustawowego miesięcznego terminu załatwić sprawę, wydając decyzję lub postanowienie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z uzasadnienia wyroku w sprawie skargi P. B. na bezczynność Rektora wynika, iż brak w aktach administracyjnych pism wskazanych przez P. B. we wniosku o wymierzenie organowi grzywny, nie uniemożliwił ani nie utrudnił rozpoznania sprawy, ponieważ w ocenie składu orzekającego w tamtej sprawie, Rektor Uniwersytetu pozostawał w bezczynności już z chwilą powzięcia wiadomości o nieprzekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania, tj. dnia 12 sierpnia 2009 r. Skoro zatem brak wskazanych przez skarżącego we wniosku o wymierzenie grzywny dokumentów nie tamował rozpoznania sprawy, to w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Wymierzenie grzywny nie spełniłoby więc jej funkcji dyscyplinującej ani represyjnej, rozumianej jako sankcja za naruszanie prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd rozpoznał bowiem sprawę na pierwszej rozprawie i orzekł zgodnie z wnioskiem skargi, bez odraczania rozprawy. Niedopełnienie obowiązku przez Rektora nie skutkowało zatem naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Brak jest więc uzasadnienia do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia organu do wykonania obowiązku przekazania kompletnych akt administracyjnych, skoro sprawa sądowoadministracyjna, do której akta te dołączono, została załatwiona. Nie jest również zasadne wymierzanie grzywny w celu represyjnym i stosowanie wobec Rektora Uniwersytetu sankcji finansowej, skoro niedołączenie do akt sprawy pism, powoływanych we wniosku skarżącego, nie pozbawiło P. B. prawa do bezzwłocznego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej i nie spowodowało opóźnienia w rozpoznaniu jego skargi. P. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na powyższe postanowienie i zaskarżając je w całości, podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 tej ustawy polegającą na mylnym przyjęciu, że funkcja represyjna grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. (za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a.) może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy niewykonanie przez organ tego obowiązku skutkowało ujemnie na prawa skarżącego, tj. błędne przyjęcie przez Sąd, że przewinienie organu - polegające na niedopełnieniu obowiązku ma charakter przewinienia skutkowego, gdy tymczasem w świetle treści art. 54 § 2 P.p.s.a., przewinienie to ma charakter formalny (bezskutkowy) i już sam fakt naruszenia obowiązku powoduje odpowiedzialność organu, którą to odpowiedzialność mierzyć należy (w zależności właśnie od skutków, motywacji, wyjaśnień organu, okresu zwłoki) stosowną miarą określoną w art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie autora zażalenia, funkcja represyjna grzywny urzeczywistnia się już wtedy, gdy organ narusza normę zobowiązującą go do przekazania całości akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w terminie określonym ustawą, a nie wtedy tylko, gdy w ocenie sądu naruszenie obowiązku wywołało ujemne skutki. Taka wykładnia art. 55 § 1 P.p.s.a., jaką przedstawił Sąd pierwszej instancji, przeczy hipotezie tego przepisu, dodając w istocie do treści "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2" pozanormatywne wtrącenie: "które skutkowało ujemnie dla skarżącego". Wykładnia art. 55 § 1 P.p.s.a. dokonana przez Sąd nie odpowiada — zdaniem autora zażalenia — istocie funkcji represyjnej jako takiej i wbrew brzmieniu ustawy nakazuje już nie tylko ustalenie, że hipoteza art. 55 § 1 P.p.s.a. została spełniona, ale także ustalenie, czy naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. miało (nawet nie tylko, że "mogło", ale że "miało") wywrzeć ujemny skutek dla skarżącego. Nie jest zasadne oparcie się przez Sąd wyłącznie na pozanormatywnym (dla ustalenia samej odpowiedzialności organu) elemencie skutków, jakie dane naruszenie prawa wywołało. Niewątpliwie jednak skutki naruszenia prawa (albo ich brak) mogą i powinny mieć wpływ na właściwe zastosowanie art. 154 § 6 P.p.s.a. Brak ujemnych skutków może doprowadzić do wymierzenia łagodnej sankcji, która będzie stanowiła delikatną represję, ale i prewencję. Trzeba także pamiętać, że można usiłować poprzez niedostarczenie całości akt — jak to było w niniejszej sprawie — wpłynąć na wynik sprawy i nie osiągnąć przy tym skutku, który ujemnie wpłynie na wynik sprawy lub jej bieg; i tutaj funkcja represyjna winna być bezwzględnie i stanowczo egzekwowana, a przy wykładni dokonanej przez Sąd nie mogłaby się spełnić. Pojęcie sankcji — represji dla organu winno być adekwatne dla sankcji, jakie spotykają jednostki już tylko za formalne (bezskutkowe) przekroczenie reguł prawnych. 2) art. 55 § 1 P.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd, przy dekodowaniu znaczenia tego przepisu, funkcji prewencyjnej grzywny, która winna zapobiegać naruszeniu prawa w przyszłości. Skoro Sąd, dokonując wykładni art. 55 § 1 P.p.s.a. dostrzegł jedynie funkcję dyscyplinującą i represyjną (równie błędnie wyłożoną), a nie zauważył w ogóle funkcji prewencyjnej, jaką przepis ten ma urzeczywistniać, to wydaje się być trafny także zarzut naruszenia prawa materialnego i w tym aspekcie. Prawidłowa, kompleksowa wykładnia art. 55 § 1 P.p.s.a. winna, zdaniem skarżącego, wyglądać w ten sposób, że obok funkcji dyscyplinującej i represyjnej grzywna taka spełniać ma również rolę prewencyjną która zabezpieczy na przyszłość interes jednostek, ale także sam wymiar sprawiedliwości (powagę Sądu i szacunek dla Sądu) oraz urzeczywistni zasadę państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących organu (w orzeczeniu w przedmiocie wymierzenia grzywny za naruszenie przez ten organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a.) w zakresie: oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku (czy zasługują one na aprobatę), okresu w jakim organ nie przekazywał całości akt sprawy, czy w ogóle — przed rozpatrzeniem wniosku — przedstawił brakujące, istotne akta sprawy, czy uzasadnił należycie naruszenie obowiązku i jak Sąd ocenił te wyjaśnienia organu, oceny przez Sąd motywacji organu, który istotnych akt sprawy nie przedstawił. Wskazując na powyższe podstawy zażalenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a skargę wnosi się za pośrednictwem organu i organ ten zobligowany jest przekazać do sądu skargę wraz aktami oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Niedopełnienie tego obowiązku we wskazanym terminie może skutkować wymierzeniem organowi grzywny. Tak więc omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Natomiast celem represji, jaką jest grzywna przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a jest ukaranie organu za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonania w ogóle, lub wykonanie po upływie ustawowego terminu, obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Spełnienie tych wymogów umożliwia jedynie, a nie obliguje sąd do wymierzenia organowi grzywny na wskazanej podstawie. Skoro kwestia możliwości zastosowania tej sankcji pozostawiona jest uznaniu sądu, to - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - ma on prawo, a nie powinność skorzystania z takich uprawnień. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż organ nie przekazał całości akt sprawy. Brak było w nich bowiem dwóch dokumentów dołączonych już po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. wezwania Rektora z dnia 21 września 2009 r. do usunięcia braków formalnych odwołania oraz pisma skarżącego usuwającego te braki. Zauważyć jednak należy, że brak tych dokumentów w żaden sposób nie utrudnił rozpoznania skargi P. B. na bezczynność Rektora. Trafnie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, że z uzasadnienia wyroku wydanego w tej sprawie wynika, iż Rektor Uniwersytetu pozostawał w bezczynności już z chwilą powzięcia wiadomości o nieprzekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania, tj. w dniu 12 sierpnia 2009 r., czyli znacznie wcześniej, niż pisma, na które powołuje się skarżący we wniosku o wymierzenie grzywny. W tej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy należy się zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, że istniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę środka zaskarżenia, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji, zawarł wszystkie wymienione elementy uzasadnienia, przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podał przyczyny i podstawę prawną oddalenia wniosku. Natomiast okoliczność, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd nie ocenił zachowania i motywów niedopełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy P.p.s.a., nie wpływa na jego prawidłowość. Nie sposób zatem przyjąć, iż w niniejszej sprawie art. 141 § 4 P.p.s.a. został naruszony w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż jest on nieuzasadniony, albowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.