I OSK 2271/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 269/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 269/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Poznański postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania, obręb [...], arkusz mapy [...], część działki nr [...], część działki nr [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania w użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w Poznaniu kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. na działkach nr [...], [...], [...]. M. K., D. T., E. K., M. K., kwestionując powyższe postanowienie wnieśli zażalenie. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż toczące się przed Sądem Okręgowym w Poznaniu postępowanie w sprawie o sygn. akt XII C 975/02/15 o zobowiązanie Miasta Poznania do oddania spółdzielni w użytkowanie wieczyste niniejszego terenu nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania zwrotowego. Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu postanowienia wskazał na przepis art. 229 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej "u.g.n.", który stanowi jednoznacznie, że roszczenie, o zwrot nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy powołał się również na wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 729/09, potwierdzony przez NSA w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 486/10 gdzie wskazano, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej (Spółdzielni) o zobowiązanie Miasta Poznania do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m. in. spornej działki nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. kwestionując ww. postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 229 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że organ II instancji miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Starosta Poznański nie wykazał bowiem, że rozstrzygnięcie sprawy o zwrot objętych wnioskiem działek zależy od rozstrzygnięcia sprawy z pozwu Spółdzielni o zobowiązanie Miasta Poznań do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie użytkowania wieczystego. Organ I instancji nie uwzględnił nawet, że zakres nieruchomości objętych postępowaniem o zwrot nieruchomości i zakres nieruchomości objętych pozwem spółdzielni nie są tożsame. W ocenie Sądu I instancji prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym, doznaje ograniczenia jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n. Analiza tego przepisu pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości; nie zachodzi bowiem pomiędzy oboma tymi sprawami administracyjnymi związek, o którym mowa w art. 97 k.p.a. Bez znaczenia bowiem jest okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, że nieruchomości objęte pozwem zostały spółdzielni oddane w użytkowanie wieczyste z mocy prawa. W przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawodawca przewidział sytuację, w której poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 ust. 1 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania do tych nieruchomości, na których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa wskazano, iż art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa – w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Nie oznacza to jednak, iż sytuacja byłego właściciela uległa pogorszeniu, bowiem w aspekcie samego stosowania prawa i z istoty użytkowania wieczystego wynika, że nie można dokonać na rzecz podmiotu prywatnego zwrotu nieruchomości obciążonej tym prawem. W powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia art. 229 u.g.n. oprócz wykładni gramatycznej wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcą rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości, albowiem nie zachodzi pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego – art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż fakt prowadzenia postępowania cywilnego o oddanie skarżącej spornych działek w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania co do zwrotu wywłąszczonej nieruchomości; 3) przepisów prawa materialnego – art. 204, art. 207 i art. 208 u.g.n. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i przyjęcie, iż bez znaczenia jest okoliczność, że nieruchomości objęte pozwem mogły zostać spółdzielni oddane w użytkowanie wieczyste z mocy prawa; 4) przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżone postanowienie nie podlega uchyleniu; c) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia skargi. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej kasacyjnie o zobowiązanie Miasta Poznań do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m. in. spornych działek nr [...], [...], [...] nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieruchomości te należały do Miasta Poznań, a taki stan nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Nie zachodzi bowiem pomiędzy ww. sprawami związek, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w powołanym przepisie. Zgodnie z nim roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Ograniczenia możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie występują natomiast, gdy nieruchomość taka została oddana w trwały zarząd, użytkowanie, najem, dzierżawę lub została użyczona. Nie stanowi też przeszkody dla zwrotu nieruchomości przejście własności wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku komunalizacji lub czynności prawnej. (por. Ewa Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, 2013). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności z twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie wynika, że przysługuje jej roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste m.in. spornych działek z mocy prawa na podstawie art. 204, art. 207 i art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta jednak pozostaje w sprawie bez znaczenia. W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwione. W konsekwencji za niezasadne uznać także należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.