IV SA/Po 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O.M." w P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Starosta P. postanowieniem z [...] października 2011 r. znak [...], działając na podstawie art. 98 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. ,nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb Z., arkusz mapy [...], działka nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., obręb Z., arkusz mapy [...], część działki nr [...], część działki nr [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "O.M" w P., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w P. kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. na działkach nr [...],[...],[...]. M.K., D.T., E. K. – G., M.K., reprezentowani przez radcę prawnego P.H. kwestionując powyższe postanowienie wnieśli zażalenie. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż istotą niniejszego postępowania jest dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tegoż artykułu, organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Zatem organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wynik tych ustaleń powinien posiadać odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest nieprawidłowe. Zdaniem organ odwoławczego brak jest bowiem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w P. sygn. akt [...]o zobowiązanie Miasta P. do oddania spółdzielni w użytkowanie wieczyste niniejszego terenu. Powyższy stan rzeczy nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania zwrotowego. Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu postanowienia wskazał na przepis art. 229 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), który stanowi jednoznacznie, że roszczenie, o zwrot nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy powołał się również na wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 729/09, potwierdzony przez NSA w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 486/10 gdzie wskazano, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej (Spółdzielni) o zobowiązanie Miasta P. do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m. in. spornej działki nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.M." w P. kwestionując w/w postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w P. Wydział XII Cywilny kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. na działkach nr [...],[...],[...], obręb Zegrze arkusz mapy [...] (sprawa o sygn. akt [...]), nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, a tym samym nie jest podstawą do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości. W skardze zarzucono również naruszenie przepisu art. 229 u.g.n. poprzez przyjęcie, że fakt prowadzenia postępowania sądowego o zobowiązanie Miasta P. do oddania spornych działek Spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania zwrotowego, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli do ustanowienia użytkowania wieczystego i ujawnienia go w księdze wieczystej doszło przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. (a w tym przypadku do tego nie doszło). Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca powołując się na wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998r sygn. IV SA 615/97 podniosła, iż przed dokonaniem zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom, konieczna jest ostateczna regulacja terenowo prawna gruntu stanowiącego przedmiot postępowania. Jest to istotne z tego względu, iż zwrotowi podlegać mogą jedynie nieruchomości znajdujące się we władaniu Skarbu Państwa lub gmin. Potwierdzenie tego znaleźć można w wyroku Sądu Najwyższego z 8 października 1998r. (III RN 25/98, Prok. i Prawo 1999/1/53). Sąd ten uznał, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze -nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W skardze wskazano, iż właścicielem spornych terenów jest Miasto P., natomiast pozostają one we władaniu Spółdzielni, która w latach 1975-1976 wykonała tam plan realizacyjny [...] w P, zatwierdzony decyzją Rady Narodowej Miasta P Wydział Urbanistyki i Architektury znak [...] z dnia [...] lipca 1972r. Zanim więc organ administracji będzie mógł podjąć decyzję o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej na cele wywłaszczania poprzedniemu właścicielowi, powinno uprzednio nastąpić uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości. Oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości bez uprzedniego jego uregulowania godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego i mogłoby spowodować negatywne skutki społeczno-gospodarcze zwrotu nieruchomości. Nie ma więc zdaniem skarżącej racji organ II instancji twierdząc, iż toczący się proces, w którym Sąd ma stwierdzić obowiązek Miasta P. do oddania Spółdzielni przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste nie ma żadnego znaczenia dla toczącego się postępowania. Od dnia wydania decyzji o oddaniu spornych terenów w użytkowanie wieczyste, Spółdzielnia jest faktycznym użytkownikiem działek objętych postępowaniem zwrotowym. Skoro zatem Spółdzielni przysługuje roszczenie o oddanie jej tych nieruchomości w użytkowanie wieczyste i włada ona nimi jak użytkownik wieczysty uiszczając stosowne opłaty, to nie można stwierdzić, iż stan prawny tych terenów został uregulowany. Takiej nieruchomości nie można zaś zwrócić pierwotnym właścicielom albo ich spadkobiercom. Skarżąca powołała się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23.09.1993 sygn. akt III AZP 13/93. Skarżąca wskazała, iż orzeczenie Sądu Okręgowego w toczącym się procesie o oddanie w użytkowanie wieczyste zastąpić może umowę sporządzoną w formie aktu notarialnego, wykonującą uprzednio wydaną decyzję administracyjną, w związku z powyższym od tegoż rozstrzygnięcia zależy, czy zwrot nieruchomości stanie się możliwy. Orzeczenie to stanowi więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Odnosząc się do art. 229 u.g.n. oraz stwierdzenia, w oparciu o w/w przepis, że fakt prowadzenia postępowania sądowego o zobowiązanie Miasta P. do oddania spornych działek Spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania zwrotowego, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli do ustanowienia użytkowania wieczystego i ujawnienia go w księdze wieczystej doszło przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r., wskazano, że pogląd ten jest nieadekwatny w analizowanym stanie faktycznym. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/09 (LEX nr 60651). Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o uchyleniu postanowienia Starosty P., zawieszającego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zatem przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 33/08, LEX nr 537192). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ II instancji miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Starosta P. nie wykazał bowiem, że rozstrzygnięcie sprawy o zwrot objętych wnioskiem działek zależy od rozstrzygnięcia sprawy z pozwu Spółdzielni o zobowiązanie Miasta P. do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie użytkowania wieczystego. Organ I instancji nie uwzględnił nawet, że zakres nieruchomości objętych postępowaniem o zwrot nieruchomości i zakres nieruchomości objętych pozwem Spółdzielni nie są toż same. Organ II instancji trafnie przyjął, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym, doznaje ograniczenia jedynie w sytuacji przewidzianej w art.229 u.g.n. Analiza tego przepisu pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości; nie zachodzi bowiem pomiędzy oboma tymi sprawami administracyjnymi związek, o którym mowa w art.97 k.p.a. Bez znaczenia bowiem jest okoliczność, na którą powołuje się Skarżącą, że nieruchomości objęte pozwem zostały Spółdzielni oddane w użytkowanie wieczyste z mocy prawa. W przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawodawca przewidział sytuację, w której poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ust.1 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 u.g.n., który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem art. 229 u.g.n. jest usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania do tych nieruchomości, na których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa wskazać należy, iż art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa – w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Nie oznacza to jednak, iż sytuacja byłego właściciela uległa pogorszeniu, bowiem w aspekcie samego stosowania prawa i z istoty użytkowania wieczystego wynika, że nie można dokonać na rzecz podmiotu prywatnego zwrotu nieruchomości obciążonej tym prawem. W powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1085/08 – zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 229 u.g.n. oprócz wykładni gramatycznej wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcą rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dokonana przez skarżącą wykładnia art. 229 u.g.n. była błędna (zob. wyrok NSA z dnia 20.04.2011r. sygn. akt I OSK 904/10 – zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ II instancji zasadnie uznał, że sprawa roszczenia strony skarżącej o ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do zaskarżonego postanowienia w związku z zastosowaniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 229 u.g.n. nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.