I OSK 904/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G.P. Sp. z o.o. z siedzibą w O.M. i W.C. Sp. z o.o. z siedzibą w O.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/09 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącego M.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta W.Z. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz M.M. nieruchomości położonych w O.M., przy ul. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] z obrębu [...] z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. W związku z czym przyjął, że w sprawie zachodziła konieczność zastosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), skutkująca wygaśnięciem roszczenia o zwrot nieruchomości przysługującego jej byłemu właścicielowi, co oznaczało, że postępowanie w tym zakresie wszczęte na jego wniosek stało się bezprzedmiotowe. Na skutek wniesionego przez M.M. odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda M., który decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M.M. Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu odwoławczym ustalił, że nieruchomość położona w O.M. przy ul. P., oznaczona w chwili wywłaszczenia tj. w dniu 15 maja 1975 r., jako działka nr 914/4, została sprzedana - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) - Skarbowi Państwa – K.T.Ś."P." z siedzibą w W. i oddana w zarząd i użytkowanie W. Hut Szkła w O.M. (rep. [...]). Następnie, Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. Hutę Szkła z siedzibą w O.M. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Z kolei, w dniu 29 lipca 1994 r. Przedsiębiorstwo Państwowe W. Huta Szkła z siedzibą w O.M. sprzedało "I." Spółka z o.o. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz znajdujący się na niej budynek, stanowiący odrębną nieruchomość (rep. [...]). Następnie "I." Spółka z o.o. w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprzedała "G. P." Spółka z o.o. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki: [...] o łącznej powierzchni 26264m2 oraz nr 19/4 o powierzchni 5069m2 i nr [...] o powierzchni 433m2 (Rep. [...]) oraz znajdujący się na działce nr [...] budynek. W dniu 6 października 2005 r. "I." Spółka z o.o. sprzedała "W." Spółka z o.o. prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] o powierzchni 7393 m2 oraz znajdujący się na działce budynek. Nadmieniono przy tym, że na działkę ewidencyjną nr [...] składają się aktualnie działki nr [...]. W związku z powyższym, Wojewoda M. stwierdził, że zgodnie z art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życia tej ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości byłemu właścicielowi nie przysługuje, choćby spełnione były przesłanki określone w art. 136 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego skoro w tej sprawie prawo użytkowania wieczystego na ww. nieruchomości powstało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co zostało stwierdzone w decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 8 grudnia 1992 r., a ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło w 1994 r. (zawiadomienie Sądu Rejonowego dla P., Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] września 1994 r.), to przesłanki wymienione w art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 765/04 stwierdził, że art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy do przyjmowania bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. Zawarte w nim wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia stanowi negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości, której stwierdzenie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 229 i 136 oraz 137 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w umowie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa (tj. pod przemysł), a także poprzez podważenie uprawnień byłego właściciela do ubiegania się o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie skarżącego uprawnienia byłego właściciela mogą być bowiem realizowane po wydaniu decyzji stwierdzającej uwłaszczenie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 35, 77 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez należyte niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i nie podanie przyczyn, dla których dowodom przedstawionym przez stronę odmówiono mocy dowodowej, a także przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał stan faktyczny, przytoczył przepisy prawne oraz orzecznictwo związane z obowiązkiem powiadomienia byłego właściciela nieruchomości o fakcie, że stała się ona zbędną ze względu na cel jej wywłaszczenia. W ocenie skarżącego art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się jedynie do przypadków, gdy nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na podstawie umowy i w takim przypadku wpis tego prawa do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny. Natomiast nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa wiąże się z wpisem do księgi wieczystej o charakterze deklaratoryjnym. Podkreślił, również, iż umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji na zasadzie art. 105 K.p.a. stanowiło formalne załatwienie sprawy, a Wojewoda Mazowiecki uchylając tę decyzję i odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozpoznał sprawę merytorycznie. Zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. powinien zatem ustalić dokładnie stan faktyczny i uzasadnić należycie swoje rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji natomiast nie wynika, że było prowadzone postępowanie wyjaśniające i organ nie dokonał oceny, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia, czy też stała się dla niego zbędną. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami miał w tej sprawie zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem roszczenie byłego właściciela nieruchomości o jej zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 styczeń 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że w zakresie użytkowania wieczystego odnosi się on jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Wskazuje na to użycie zwrotu: " ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego", a także nawiązanie do obowiązku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (przed dniem 1 stycznia 1998 r.). W myśl art. 27 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, a także przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej (wpis konstytutywny), którego moc działa (nie jak przyjmowały to organy od daty wpisu), a wstecz tj. od daty złożenia wniosku o jego dokonanie – art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361ze zm. ). Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przypadku powstania prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy, wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż prawo to powstaje z mocy prawa, a nie z momentem wpisu (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt III CZP 33/98, OSNC 4/99, poz. 67; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt III CZP 71/02, OSNC 4/03, poz. 133). Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest również "ustanowieniem" tego prawa rozumieniu art. 229 tej ustawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, na skutek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z dniem 5 grudnia 1990 r., to art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Postępowanie o zwrot nieruchomości wszczęte na wniosek byłego właściciela wywłaszczonego gruntu, nie było zatem z tej przyczyny bezprzedmiotowe. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda M. uchylając decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania i orzekając co do istoty, nie poczynił żadnych nowych ustaleń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w tej sprawie zastosowania, lecz uznał, że postępowanie nie podlegało umorzeniu, lecz należało odmówić wnioskodawcy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości miała charakter formalny i była oparta na art. 105 § 1 K.p.a. to wydanie przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej, narusza zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 K.p.a. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta materialnoprawnie jedynie przez organ jednej instancji tj. instancji odwoławczej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda M. powinien rozpoznać merytorycznie odwołanie M.M. mając na uwadze, że w stanie faktycznym tej sprawy art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, a sprawa administracyjna, w przypadku wniesienia przez stronę środka odwoławczego, powinna być w całości rozpoznana przez organy obu instancji. Poza tym, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie jest związany wnioskami zawartymi w skardze, w której skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w części, w której decyzja ta odmawiała zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie była decyzją podzielną, co umożliwiałoby Sądowi uchylenie takiej decyzji jedynie w części. Przepis art. 138 § 1 i 2 K.p.a. przewiduje konkretne i wyłączne rodzaje decyzji, jakie może wydawać organ odwoławczy wśród, których nie ma decyzji, która orzekałaby tylko o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Zatem uwzględnienie skargi musiało powodować uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "W." Spółka z o.o. w O.M. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie : art. 229 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa; art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że pojęcie "ustanowienie", o którym mowa ww. przepisie, obejmuje wyłącznie te przypadki, w których prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Autor skargi kasacyjnej odwołując się do słownikowej wykładni tego zwrotu wyjaśnił, że "ustanowić, to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie." Brak zatem podstaw do uznania, że powstanie prawa z mocy ustawy nie jest "ustanowieniem" prawa. Wskazała, że ustanowienia nie dokonują tylko strony czynności prawnej, ale także umocowane do tego organy administracji publicznej i samorządowej oraz ustawodawca. Oznacza to, że dla zastosowania art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego (w drodze czynności prawnej lub z mocy ustawy) nie ma znaczenia. Natomiast odmienne traktowanie użytkowników wieczystych ze względu na sposób nabycia przez nich prawa, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Podkreśliła, że skoro w tej sprawie ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowanie wieczystego spornej nieruchomości nastąpiło w 1994 r., a art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie dopiero w dniu 1 stycznia 1998 r., to kwestia charakteru wpisu jest w tym przypadku bez znaczenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie ma natomiast istotnego znaczenia kwestia, czy organy administracji powinny umorzyć postępowanie, czy też odmówić wnioskodawcy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż obie formy rozstrzygnięcia są równoznaczne z odmową jej zwrotu. Wprawdzie organy obu instancji wydały w tej sprawie dwa różne rozstrzygnięcia, to ich podstawą był ten sam stan faktyczny. Przyczyną wydania odmiennych rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji było ich oparcie o różne podstawy prawne i to winno skutkować postawieniem zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła również "G.P." Spółka z o.o. w O.M. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie : 1) art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa; 2) art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "W" Spółka z o.o. w O.M. M.M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną "W. " Spółka z o.o. w O.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podał, że w przypadku powstania prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, nabycie to potwierdzane jest decyzją administracyjną, a wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż prawo to powstaje z mocy prawa, a nie z momentem wpisu. A zatem podstawowe elementy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej to: istnienie nieruchomości, na której prawo to może być ustanowione; wyłonienie użytkownika wieczystego; zawarcie skutecznej umowy w formie aktu notarialnego; wpis do księgi wieczystej. W związku z powyższym, za trafne uznał, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie użytkowania wieczystego - odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej, a taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Wskazał, że skoro sporna nieruchomość z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa stała się przedmiotem użytkowania wieczystego, co następnie zostało potwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 8 grudnia 1992 r., to prawo użytkowania wieczystego nie zostało ustanowione na podstawie decyzji organu administracji o charakterze konstytutywnym, czy też na podstawie umowy. Nie można więc w tym przypadku mówić o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Wyjaśnił, że do powstania prawa użytkowania wieczystego doszło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.), zgodnie z którym "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich". Oznacza to, że jeżeli art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do przypadków, nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa, to powstanie prawa użytkowania wieczystego w tym trybie odbyłoby się z naruszeniem praw osób trzecich. Pozbawiałoby bowiem byłego właściciela prawa do żądania zwrotu nieruchomości, w przypadkach określonych w art. 136 oraz 137 tej ustawy i pozwalałoby na wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w sposób inny niż określony decyzją o wywłaszczeniu, bez uprzedniego informowania o tym byłego właściciela. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że "skoro w przedmiotowym stanie faktycznym prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, na skutek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z dniem 5 grudnia 1990 r., to art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w tym przypadku zastosowania". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. stwierdził, że zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP). Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podkreślił, że w tej sprawie tylko raz doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (przez organ drugiej instancji), lecz nie rozpatrzono jej w sposób pełny. Organ odwoławczy poprzestał bowiem na ustaleniach organu pierwszej instancji, nie dokonując ustaleń, czy sporna nieruchomość została przeznaczona na cel wywłaszczania, czy też nie. Decyzja organu odwoławczego została zatem wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, za nietrafne uznał stanowisko autora skargi kasacyjnej, że utrata władztwa na wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, czyni żądanie jej zwrotu niezasadnym. Legalizowałoby to bowiem bezprawne działanie organów w sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i godziło w wrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Za uzasadnione i oparte na usprawiedliwionej podstawie należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, iż przepis ten nie ma zastosowania do tych nieruchomości, na których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa. Wyjaśnić należy, iż art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa – w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Nie oznacza to jednak, iż sytuacja byłego właściciela uległa pogorszeniu, bowiem w aspekcie samego stosowania prawa i z istoty użytkowania wieczystego wynika, że nie można dokonać na rzecz podmiotu prywatnego zwrotu nieruchomości obciążonej tym prawem. W powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1085/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wykładnia art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oprócz wykładni gramatycznej wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcą rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami była błędna. Jako nietrafne ocenić należało natomiast zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 K.p.a. Na wstępie należy zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut nie określił, w jakim kontekście naruszenie tego przepisu należy wiązać z wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak braku możliwości rozpoznania tego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010/1/1) uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd pierwszej instancji. W cyt. uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wskazano, że w art. 145 P.p.s.a. zdefiniowano naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uwzględnienia skargi, a art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy przepisów zarówno postępowania sądowego, jak i postępowania administracyjnego. Jednocześnie w uzasadnieniu wspomnianej uchwały stwierdzono, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, aby Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, iż Starosta W.Z. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. umorzył postępowanie, z uwagi na fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której zwrotu domagał się skarżący uznając, że w sprawie zachodziła sytuacja określona w art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkująca wygaśnięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z kolei, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2009 r. decyzję organu pierwszej instancji uchylił i odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo do poddania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja reformatoryjna organ odwoławczego byłaby bowiem pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszałby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 424/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym skoro Starosta W.Z. uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia wydając decyzję o umorzeniu postępowania, a Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, że naruszył on zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. W tej sytuacji na co trafnie zwrócił uwagę również autor skargi kasacyjnej organy obu instancji orzekały w oparciu o dwie różne podstawy prawne (art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić należy, że w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe, narusza art. 105 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnić należy, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2000 r. IV SA 707/00 ( LEX Nr 75546) wyraził pogląd, że jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, to na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne powinno się toczyć. Natomiast brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1665/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, gdyż zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. okazał się nietrafny. A zatem zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku M.M. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem skarżący nie wykazał, aby w związku z udziałem w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji poniósł niezbędne koszty postępowania w rozumieniu art. 205 P.p.s.a.