VII SA/Wa 2594/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej R. Sp. z o. o. z siedzibą we W. kwotę 100 zł (sto zlotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 113 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) dalej k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa, wyjaśnił wątpliwości w decyzji Konserwatora Zabytków Województwa [...] i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. [...] dz. [...] w następujący sposób: Zdania: ,,(...)wpisuje się do rejestru zabytków województwa (miasta) [...] pod nr rej. [...] następujący obiekt: budynek Hotelu "[...]", ul. [...] we [...]. Uzasadnienie faktyczne: wzniesiony w 1908-1910 wg projektu arch. [...] w stylu neoklasycystycznym. Dwa skrzydła połączone w narożniku ryzalitem z wycinka koła, przechodzącym nad połacią dachu w okrągłą wieżyczkę. Elewacje z boniowanymi lizenami, oraz dekoracją roślinną wykonaną w tynku" odnoszą się wyłącznie do budynku przy ul. [...] nr [...], we [...] w granicach murów obwodowych i nie dotyczą działki gruntu, na której jest posadowiony. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji z dnia [...] grudnia 1982 r. wystąpił Skarb Państwa będący właścicielem nieruchomości przy ul. [...], wskazując że nie jest jasne, czy ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków podlega jedynie budynek hotelu " [...]" położony we [...] przy ul. [...], czy również działka gruntu, na której jest on posadowiony. Rozpoznając złożony wniosek organ uznał w oparciu o zapis sentencji i uzasadnienia decyzji, że w dniu jej wydania jako "budynek hotelu [...]" należało rozumieć obiekt wzniesiony w latach 1908-1910 wg. projektu [...], w stylu neoklasycyzmu. Zaznaczył jednocześnie, że decyzja ta w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu nie zawiera informacji na temat działki geodezyjnej, nie zawiera również załącznika graficznego. Powołując się na definicję wyrazu budynek zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] doszedł do wniosku, że hotel "[...]" we [...] został wpisany do rejestru w granicach murów obwodowych. Stwierdził, że skoro w orzeczeniu decyzji jest mowa o budynku hotelu to oznacza, że do rejestru zabytków wpisano obiekt odpowiadający ww. definicji, a nie działkę, na której jest posadowiony, gdyż w żadnym punkcie decyzji nie wymienia się działki. Nie ma zatem przesłanek do wyprowadzenia wniosku, że działka jest wpisana do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak : [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o., z siedzibą we [...] na postanowienie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do podniesionego zarzutu dotyczącego braku wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...].12.1982 r., a co za tym idzie braku potrzeby jej wyjaśnienia, organ wskazał, że złożenie wniosku o dokonanie wyjaśnienia treści decyzji na podstawie art. 113 K.p.a. obliguje organ, który ją wydał do dokonania wykładni. W sprawie na potrzebę wyjaśnienia treści decyzji wskazuje chociażby jej odmienne od wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, rozumienie decyzji przez Skarżącą. Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.08.2010 r., sygn. akt II FSK 450/09, w którym sąd analizując zakres wpisu do rejestru zabytków stwierdził, że "Zakresem rzeczowym ochrony na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r, Nr 98, poz. 1150 ze zm.) ponad wszelką wątpliwość nie zostały objęte grunty. Wskazał, że nie budzi wątpliwości, że stosownie do tych przepisów (art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2) wpisowi do rejestru zabytków podlegały w tym wypadku dobra kultury wyraźnie wskazane przez ten organ. Przyznana ochrona nie mogła zostać rozciągnięta na inne dobra kultury nieruchome lub ruchome, którym takiej ochrony nie przyznano. Również aktualnie obowiązujące przepisy określające przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków zawierają regulacje potwierdzające przedstawione wnioski (por.: art. 1, art. 3 pkt 1, pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a/-h/, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)". Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła : - naruszenie przepisów postępowania tj. art.113 § 2 kpa w zw. z art. 2 i art. 4 pkt 1, art.14 i art.15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (tj. z 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zm.) w zw. z art. 46 i 48 Kodeksu Cywilnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że treść decyzji Konserwatora Zabytków Woj. [...] i m. [...] z dnia [...] grudnia 1982 odnosi się wyłącznie do budynku przy ul. [...] nr [...] we [...] w granicach murów obwodowych i nie dotyczy działki gruntu, na której jest posadowiony, w sytuacji gdy prawidłowe odczytanie naruszonych norm, na potrzeby postępowania wynikającego z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pozwala na stwierdzenie, że decyzja z 1982 roku nie mogła w dacie jej wydania dotyczyć wyłącznie samego budynku hotelu "Piast", a mogła dotyczyć wyłącznie gruntu wraz z tym budynkiem jako "nieruchomości gruntowej", albowiem w momencie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1982 roku grunt oraz budynek Hotelu [...] we [...] stanowiły jedną nieruchomość w rozumieniu art. 46 Kodeksu Cywilnego i żadne z nich nie mogło tworzyć z osobna samodzielnego "zabytku nieruchomego", o którym stanowiła ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach z 1962 roku. Zdaniem skarżącej, budynek Hotelu [...] był częścią składową gruntu przy ul. [...] we [...] (dawniej ul. [...]). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane na podstawie art.113 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. W zaskarżonym postanowieniu powołano poglądy doktryny dotyczące wykładni i stosowania art. 113 § 2 k.p.a., w myśl których wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516). Wskazać należy, że wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804 oraz w wyroku z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2531/10, zam. zb. LEX nr 1138176). W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zatem zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać decyzji do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym ( zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, LEX nr 493163). Ustalenia faktyczne, przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybach kontroli nadzwyczajnej zewnętrznej (skarga do sądu) oraz wewnętrznej (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji), których uruchomienie zależy od spełnienia prawem przewidzianych przesłanek. W procesie rektyfikacji należy mieć na uwadze treść decyzji, nie zaś całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy albowiem odmienne podejście prowadziłoby do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem jest zmiana rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Konserwatora Zabytków Woj. [...] i m. [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w zakresie obiektów objętych wpisem do rejestru zabytków. Stan powyższy wynika wprost z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, które następnie błędnie zaakceptował Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W szczególności, wydając na wniosek Skarbu Państwa postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. o wyjaśnieniu treści decyzji Konserwatora Zabytków Woj. [...] i m. [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. organ zmienił jej treść poprzez dodanie, iż zapis : ,,(...) wpisuje się do rejestru zabytków województwa (miasta) [...] pod nr rej. [...] następujący obiekt: budynek Hotelu "[...]", ul. [...] we [...] Oraz uzasadnienie faktyczne: wzniesiony w 1908-1910 wg projektu arch. [...] w stylu neoklasycystycznym. Dwa skrzydła połączone w narożniku ryzalitem z wycinka koła, przechodzącym nad połacią dachu w okrągłą wieżyczkę. Elewacje z boniowanymi lizenami, oraz dekoracją roślinną wykonaną w tynku", odnosi się wyłącznie do budynku przy ul. [...] nr [...], we [...] w granicach murów obwodowych i nie dotyczy działki gruntu, na której jest posadowiony. Stwierdzić zatem nalezy, że postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwosci w decyzji z dnia [...] grudnia 1982 r. w istocie zmienia treść tej decyzji, co nie jest dopuszczalne, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zapis "(...) odnosi się wyłącznie do budynku przy ul. [...] we [...] w granicy murów obwodowych i nie dotyczy działki gruntu, na której jest posadowiony" nie stanowi wyjaśnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1982 r. w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a. Wskazanych uchybień organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, który utrzymując w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszył tym samym art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie ocena czy żądanie wnioskodawcy znajduje oparcie w przepisie art. 113 § 2 k.p.a. i czy należy go rozpoznać w tym trybie, czy też wymaga wydania zupełnie innego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.