II OZ 481/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. Z. i E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2814/12 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. Z. i E. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; 2. wstrzymać wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nakazującą J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. w J. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2814/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek J. Z. i E. Z. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o nakazie rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 30 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. Z. i E. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak : [...] wraz z zawartym w niej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nakazującą J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności jeśli w wyniku wykonania aktu lub czynności zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd podkreślił, że z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 art. 61. A zatem, po pierwsze wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić tylko na wniosek skarżącego (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania decyzji z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonej decyzji. Dopiero, w razie gdy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji/postanowienia, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji/postanowienia wydanego w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, sąd nie może wstrzymać wykonania decyzji wydanej w tym innym postępowaniu, a jednocześnie nie dopatrzy się podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OZ 1227/05). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, wnioskiem o wstrzymanie wykonania skarżący objęli tylko decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nakazującą im rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C w J.. Przedmiotowy wniosek nie dotyczył natomiast wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. A zatem, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na równoczesne nie złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie i załączonym wniosku J. Z. i E. Z. wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i decyzji nr [...], na które zostały wydane tytuły wykonawcze. Skarżący podnieśli, że na skutek prowadzenia egzekucji pieniężnej i nakładania grzywien e celu przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego z zadaszeniem balkonu lokalu nr [...] wyrządziło im wielką szkodę, doprowadzając do zaległości w obowiązujących opłatach, jak również braku pieniędzy na wykup leków. Urząd Skarbowy pobiera miesięcznie z emerytury skarżących 880 zł. Do zażalenia skarżący załączyli m. in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym postanowienie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] uchylające postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: WOA.7721.717.2011.X.61.N.1 odmawiające wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną, nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazującą J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. w J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) - zwanej dalej p.p.s.a. - wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (§ 3). W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Wskazać należy, iż w przypadku decyzji o rozbiórce ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Od oceny Sądu zależy czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Jednocześnie przypomnieć należy, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., II OZ 155/05, OSS 2005/3/72). Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę i wynikające z akt sprawy przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. W niniejszej sprawie skarżący w zażaleniu wskazali rodzaj aktu, o którego wstrzymanie wnioskują. Wprawdzie skarżący nie wskazali wprost, w czym miałaby się wyrażać szkoda w ich majątku oraz jakie skutki wykonania decyzji miałyby charakter nieodwracalny, to jednak należy przyjąć, iż rozbiórka budynku gospodarczego może spowodować wyrządzenie znacznej szkody. I chociaż skarżący nie wskazali konkretnej wysokości tej szkody, to mając na uwadze koszty materiałów budowlanych do budowy przedmiotowego budynku i koszty związane z rozbiórką tego budynku, należy przyjąć, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować znaczną szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych z reguły powoduje uszczerbek majątkowy, który może stanowić znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto o znacznej szkodzie w tym szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. W niniejszej sprawie istnieją wystarczające przesłanki wskazujące na ryzyko wystąpienia w majątku skarżących uszczerbku przekraczającego w swych rozmiarach zwykłe następstwa czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym tj. pozwalających uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu należy uznać, że skarżący wykazali w sposób wystarczający, iż spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazującej J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. w J. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w niniejszym postępowaniu zażaleniowym przedmiotem rozpoznania jest jedynie wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej nakazu rozbiórki. Powyższe akty wydane zostały w odrębnych postępowaniach ale prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] października 2012 r. zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym – postępowaniu wznowieniowym. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną GINB z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazującą rozbiórkę w/w budynku – wydaną w postępowaniu zwykłym. A zatem, są to dwa odrębne postępowania prowadzone w granicach tej samej sprawy – rozbiórki budynku gospodarczego. Podkreślenia wymaga, iż niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. w J., co do którego wydane zostały: zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nakazująca rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego. Wskazane zaś przez skarżących decyzje PINB w J. nr [...] dotyczą innych obiektów budowlanych i wykraczają poza granice danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już powyższa argumentacja przemawia na korzyść skarżących, aby przekonać Sąd o konieczności zastosowania w stosunku do skarżących ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji